Normativne definicije izvršnosti presude i rješenja nisu se mijenjale, kao ni odredbe o dužnosti izvršenja presude i o vezanosti izrekom presude te pravnim shvaćanjem i primjedbama suda (članci 150. i 151. ZUS-a). Novčane obveze i dalje se prisilno izvršavaju u ovršnom postupku (članak 152. stavak 1. ZUS-a, odnosno članak 157. stavak 3. toga Zakona). Novosti nema ni u pogledu uređenja prava na žalbu protiv odluka donesenih u postupku izvršenja (članak 156. stavak 4. ZUS-a), niti u pogledu naknade štete prouzročene neizvršenjem ili nepravodobnim izvršenjem presude (stavak 5. toga članka).
Postupak prisilnog izvršenja presude
Postupak izvršenja presude pokreće se zahtjevom tužitelja. Stranke u postupku izvršenja jesu predlagatelj izvršenja i obveznik izvršenja (oba pojma navedena su u članku 147. stavku 7. ZUS-a, u okviru uređenja troškova spora, dok se obveznik izvršenja spominje i u članku 156. stavku 2. ZUS-a)2. Obveznik izvršenja može biti tuženik, ili drugo „tijelo nadležno za izvršenje“ (to je, u pravilu, prvostupanjsko tijelo), ovisno o izreci presude.
Precizirana je formulacija razloga za podnošenje zahtjeva za izvršenje presude: „Ako tuženik odnosno tijelo nadležno za izvršenje u izvršenju presude ne donese novu odluku u roku koji je određen presudom ili donese odluku koja je protivna izreci presude, pravnom shvaćanju ili primjedbama suda, tužitelj može sudu koji je donio presudu podnijeti zahtjev za izvršenje presude.“ Izvan zakonske terminologije, propuštanje donošenja nove odluke u propisanom / ostavljenom roku naziva se i pasivnim neizvršenjem presude, dok se donošenje odluke koja se protivi izreci presude ili upravnosudskim uputama naziva aktivnim neizvršenjem presude.
Izričito je propisana dostava zahtjeva obvezniku izvršenja na odgovor te je za to određen i zakonski rok od 15 dana. U odgovoru se obveznik izvršenja mora očitovati je li presuda izvršena i o tome dostaviti dokaz, a ako nije izvršena, mora iznijeti razloge za to (članak 152. stavak 2. ZUS-a). Ako nova odluka nije donesena u roku zbog opravdanih razloga, sud će obvezniku izvršenja odrediti novi rok za izvršenje presude, sukladno okolnostima konkretnog slučaja (članak 153. ZUS-a).
Kada ne postoje opravdani razlozi za pasivno neizvršenje presude, odnosno kada obveznik izvršenja u propisanom roku sudu ne dostavi odgovor na zahtjev za izvršenje3, prisilno izvršenje provodi se, kao i dosad, novčanim kažnjavanjem čelnika javnopravnog tijela.4 No ZUS-om su propisane strože novčane kazne (koje su prihod državnog proračuna), uz preciznije uređenje postupka njihova izvršenja, uključujući dužnost dostave dokaza o uplati novčane kazne, uz sudjelovanje Financijske agencije i Porezne uprave u tom postupku, te zahtijevanje isplate neosnovano naplaćenog iznosa novčane kazne u slučaju poništenja ili preinačenja rješenja o izricanju novčane kazne (članak 154. ZUS-a).
Potrebno je, dakle, da javnopravna tijela do stupanja ZUS-a na snagu usustave svoje unutarnje procedure, kako bi pravodobno postupala u skladu sa strože uređenim pravilima izvršenja u upravnome sporu.
Bitne novosti propisane su kod aktivnog neizvršavanja presude (članak 155. ZUS-a). Tada sud:
- presudom5 bez rasprave poništava novu odluku obveznika izvršenja i nalaže obvezniku izvršenja da u određenom roku izvrši presudu, te ujedno
- čelniku javnopravnog tijela izriče novčanu kaznu, sukladno članku 154. ZUS-a.
ZUS-om nije propisan rok u kojem presuda može biti prisilno izvršena. Dosad je, podrednom primjenom ZUP-a, na snazi bio petogodišnji rok od izvršnosti odluke (članak 135. stavak 3. ZUP-a, vezano uz članak 81. stavak 4. važećeg ZUS-a).
ZUS ne propisuje zapreku da se tužitelj, umjesto na pokretanje postupka izvršenja, odluči na pokretanje novog upravnog spora.
Odluke suda povodom zahtjeva za izvršenje presude
Člankom 156. ZUS-a sistematizirane su odluke suda povodom zahtjeva za izvršenje presude:
- zahtjev se odbacuje ako je zahtjev podnesen od strane neovlaštene osobe ili preuranjeno (tj. prije isteka roka za izvršenje presude)
- zahtjev se odbija ako se odnosi na tijelo koje nije obveznik izvršenja presude ili ako je zahtjev neosnovan zbog drugih razloga6
- postupak izvršenja obustavlja se ako predlagatelj izvršenja odustane od zahtjeva za izvršenje, ako je presuda izvršena prije donošenja odluke o zahtjevu7, ili ako je tijekom postupka izvršenja presuda koja se izvršava stavljena izvan snage.
Izvršenje rješenja
Izvršenje rješenja je člankom 157. ZUS-a uređeno kao u važećem ZUS-u, uz već spomenutu dodatnu odredbu stavka 3. toga članka, vezanu uz način provedbe izvršenja novčanih obveza. Ovdje nije riječ samo o izvršenju rješenja kojima se upravni spor dovršava, već i o izvršenju ostalih rješenja koja se donose tijekom spora, koja mogu biti prisilno izvršena.8
Dva izgledna problema na horizontu
U petoj epizodi ovog serijala najavili smo razmatranje dvaju pitanja vezanih uz izvršenje presude do kojim može doći združenom primjenom odredaba iz različitih dijelova ZUS-a. Oba se pitanja tiču aktivnog neizvršenja presude.
Prvo, članak 119. stavak 4. ZUS-a glasi: „Ako se predmet vraća na ponovni postupak, izreka odluke suda sadrži i obvezu nadležnog tijela da u ponovljenom postupku postupi u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju odluke.“ To znači da prisilno može biti izvršena i točka presude koja sadržava navedenu obvezu (dužnost) nadležnog tijela. Takva solucija može biti svrhovita kod preciznih upravnosudskih uputa, na primjer koji dokaz treba izvesti, o čemu tužitelju (stranci u upravnom postupku) treba omogućiti izjašnjenje i sl. Međutim, pravna shvaćanja i primjedbe suda izražena u obrazloženju kasacijske presude nerijetko su izražena općenito, primjerice: „potpuno i pravilno utvrditi činjenično stanje“. Odgovor na pitanje je li u nastavku upravnog postupka nakon donošenja kasacijske presude činjenično stanje potpuno odnosno pravilno utvrđeno više pripada u domenu (novog) upravnog spora, nego postupka izvršenja. Ovako bi sud u postupku izvršenja, a ne u „pravome“ sporu sa svim njegovim fazama, bio dužan bez rasprave donijeti presudu i utvrditi je li obveznik izvršenja postupio prema široko formuliranoj uputi upravnog suda, te ako utvrdi da nije, ujedno čelniku javnopravnog tijela izreći novčanu kaznu. Takva „prečica“ može, u konačnici, biti nepovoljna i po tužitelja, jer će sudovi, po prirodi stvari, pri „fluidnijim“ upravnosudskim uputama iz ranije presude, u postupku izvršenja teže presuditi u korist tužitelja nego što bi to učinili u novom upravnom sporu.
Propisivanjem donošenja presude u postupku izvršenja presude vjerojatno se željelo omogućiti poništenje novog rješenja i u postupku izvršenja (rješenje – upravni akt ne može biti poništeno rješenjem suda). No, istodobno je zanemareno da nisu sve upravnosudske upute sadržane u obrazloženju kasacijske presude podobne za prisilno izvršenje. To je primjer kako se za postizanje dobrog cilja (ovdje: veće discipline pri izvršenju upravnosudskih odluka) ponekad odabiru neprikladne mjere. Upravnim sudovima preostaje da svojom praksom pružaju razumne odgovore na ovaj problem.
Drugo, upozorili smo na važnost da tumačenje članka 127. stavka 2. ZUS-a9 od strane VUS-a ne bude usko, gramatičko. Nasuprot tome, zagovaramo da se ova odredba primjenjuje kad god prvostupanjska presuda sadržava takve upute koje omogućuju samo jedan ishod rješavanja upravnog postupka u ponovnom postupku. Odluči li se VUS za doslovnu primjenu rečene odredbe, postojat će prvostupanjske presude koje su samo prividno kasacijske, protiv kojih žalba nije dopuštena i koje mogu biti prisilno izvršene u prethodno opisanom postupku, uključujući opetovano novčano kažnjavanje čelnika tijela. Istodobno, obveznicima izvršenja bit će znatno teže „neokrznuto“ doći do mogućnosti drugostupanjske provjere (u biti reformacijske) presude upravnog suda žalbom VUS-u protiv druge (formalno) kasacijske presude. Spomenuto (ponovno) upućuje i na dvojbenu svrhovitost postojećeg modela filtera za žalbu, koji samo naoko i najčešće tek s određenom odgodom smanjuje radno opterećenje VUS-a.
Doduše, u pogledu oba pitanja, protiv presude donesene u postupku izvršenja dopuštena je žalba (članak 156. stavak 4. ZUS-a, te a contrario članku 127. stavku 1. ZUS-a), koja ima odgodni učinak (članak 126. stavci 1. i 6., vezano uz članak 155. stavak 1. ZUS-a). No u ovom će modelu dio upravnosudskih postupaka postati kompliciraniji, a ukupno rješavanje spornih odnosa uglavnom neće biti brže, a izvjesno je da će često biti skuplje.
dr. sc. Alen Rajko
U nastavku prilažemo usporedbu numeracije članaka po važećem i „novom“ Zakonu o upravnim sporovima:
|
ZUS 2010. |
ZUS 2024. |
|
1 |
1 |
|
2 |
2 |
|
3 |
3 |
|
4 |
4 |
|
5 |
5 |
|
6 |
6 |
|
7 |
7 |
|
8 |
8 |
|
9 |
9 |
|
10 |
10 |
|
11 |
11 |
|
12 |
12 |
|
13 |
13 |
|
14 |
14 |
|
15 |
15, 16 |
|
16 |
17 |
|
17 |
18 |
|
18 |
19 |
|
19 |
20 |
|
20 |
21, 22 |
|
21 |
23 - 37 |
|
22 |
38 |
|
23 |
39 |
|
24 |
40 |
|
25 |
41 |
|
26 |
42 |
|
27 |
43 |
|
28 |
44 |
|
29 |
45 |
|
30 |
46 |
|
31 |
47 |
|
32 |
48 |
|
33 |
49, 50, 52 – 60, 62 - 88 |
|
34 |
51 |
|
35 |
61 |
|
36 |
98 |
|
37 |
89 |
|
38 |
90 |
|
39 |
91 - 96 |
|
40 |
99, 100 |
|
41 |
101 |
|
42 |
102 |
|
43 |
103 |
|
44 |
104 |
|
45 |
105 |
|
46 |
106 |
|
47 |
42 |
|
48 |
108 |
|
49 |
109 |
|
50 |
110 |
|
51 |
111 |
|
52 |
112 |
|
53 |
113 |
|
54 |
97 |
|
55 |
114 |
|
56 |
115 |
|
57 |
116 |
|
58 |
117 |
|
59 |
118 |
|
60 |
119 |
|
61 |
121 |
|
62 |
122 |
|
63 |
123 |
|
64 |
124 |
|
65 |
125 |
|
66 |
126 |
|
66.a |
127 |
|
67 |
128 |
|
68 |
129 |
|
69 |
130 |
|
70 |
131 |
|
71 |
132 |
|
72 |
133 |
|
73 |
134 |
|
74 |
135 |
|
75 |
136 |
|
76 |
137 |
|
77 |
138 |
|
78 |
139 - 143 |
|
79 |
144 - 149 |
|
80 |
150 |
|
81 |
151 – 156 |
|
82 |
157 |
|
83 |
158, 159 |
|
84 |
160 |
|
85 |
161 |
|
86 |
162, 163 |
|
87 |
164 |
|
88 |
165 |
|
89 |
166 |
|
90 |
169 |
|
91 |
171 |
|
92 |
172 |
^ 1 Podsjećamo, kratica „ZUS“ u ovome se serijalu odnosi na novi Zakon o upravnim sporovima, dok pojam „važeći ZUS“ označava sadašnji Zakon o upravnim sporovima. Kratica „ZUP“ označava Zakon o općem upravnom postupku, dok se kratica „VUS“ odnosi na Visoki upravni sud Republike Hrvatske.
Radi izbjegavanja opterećivanja teksta, dio izlaganja putem poveznica upućuje na druge, ranije objavljene sadržaje koji mogu biti korisni i pri razmatranju novosti koje donosi ZUS.
Podsjetimo, osnovne napomene o područjima ocjene zakonitosti općih akata (tzv. objektivnom upravnom sporu) i zlouporabi prava iznijeli smo u prvoj epizodi serijala.
^ 2 U primjeni važećeg ZUS-a uglavnom se spominje pojam izvršenika, očito slijedom podredne primjene ZUP-a. Međutim, za to nema valjane osnove, jer se pojam obveznika izvršenja navodi i u članku 81. stavku 6. važećeg ZUS-a, koji u primjeni ima prednost u odnosu na ZUP.
^ 3 Stoga je u rješenje suda kojim se zahtjev za izvršenje dostavlja na odgovor korisno uvrstiti i upozorenje o posljedicama u slučaju propuštanja dostave odgovora na izvršenje.
^ 4 Dosadašnje autorovo upravnosudsko iskustvo pokazuje da je, kod pasivnog neizvršenja, za donošenje nove odluke u izvršenju presude bilo dovoljno čelniku tijela zaprijetiti novčanim kažnjavanjem.
^ 5 Ovdje je u postupak izvršenja uvedena mogućnost odlučivanja suda ne samo rješenjem, nego i presudom.
^ 6 Zahtjev je neosnovan zbog drugih razloga, primjerice (nije riječ o zatvorenom popisu razloga): ako predlagatelj izvršenja traži odluku koja je (djelomice) izvan okvira sadržaja presude koja se izvršava; ako su stranke u sporu nakon donošenja presude sklopile nagodbe kojom drukčije razrješavaju svoje sporne odnose, a tužitelj nakon toga svejedno zatraži prisilno izvršenje presude; i dr.
^ 7 Prema članku 81. stavku 6. važećeg ZUS-a, pri izvršenju presude prije donošenja odluke o zahtjevu zahtjev za izvršenje se odbija.
^ 8 V. npr. i: Rajko, Alen – Juričić, Vedran, Prisilno izvršenje rješenja u upravnom sporu, Informator, br. 6409/16, ne gubeći iz vida razlike u pravnoj regulaciji do kojih je došlo u međuvremenu.
^ 9 Prema članku 127. stavku 2. ZUS-a, žalba je iznimno dopuštena i protiv prve kasacijske presude upravnog suda „ako je u obrazloženju presude naloženo donošenje sadržano određene odluke“.
