U nekoliko tekstova ovog serijala predstavit ćemo glavne novosti koje donosi ZUS, po pojedinim ključnim institutima upravnoga spora. Ovaj serijal ne pretendira na detaljnu analizu svih odredaba ZUS-a (naročito ne onih koje se nisu mijenjale), niti na cjelovit komentar ZUS-a. Naglasak je na pitanja koja mogu biti zanimljiva pravnim praktičarima koji se susreću s primjenom ZUS-a.
Računa je potrebno voditi i o tome da će se upravni sporovi pokrenuti do dana stupanja na snagu ZUS-a dovršiti po odredbama ZUS-a, osim upravnih sporova u kojima je zaključena rasprava do dana stupanja na snagu ZUS-a, tj. u kojima je rasprava zaključena do 30. lipnja 2024. godine. Potonji će sporovi biti dovršeni po odredbama važećeg ZUS-a.1 Dakle, od 1. srpnja 2024. ZUS će biti u primjeni u svim sporovima u kojima do tada nije zaključena rasprava.
U prvoj epizodi donosimo nekoliko uvodnih napomena, te se bavimo sastavom suda, izdvojenim mišljenjima sudaca i izuzećem sudaca.
Proklamirani ciljevi i razlozi donošenja ZUS-a
Prema obrazloženju Konačnog prijedloga ZUS-a,2 sljedeći su glavni ciljevi koji se žele postići donošenjem ZUS-a:
- osuvremenjivanje upravnoga spora
- ukidanje supsidijarne primjene Zakona o parničnom postupku, koji je dosad primjenjivan u odnosu na neka pitanja upravnoga spora, te izričito uređenje odnosne materije odredbama ZUS-a (riječ je o materiji zastupanja3, procesne discipline i održavanja reda, zastupanja, te dokazivanja)4
- sprečavanje bespotrebnog opterećenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: VUS) i Upravnog suda u Zagrebu propisivanjem njihove isključive nadležnosti u nekim vrstama predmeta5
- poticanje proaktivnijeg pristupa suda u rješavanju predmeta, skraćivanje trajanja upravnog spora, procesna disciplina, osjećaj izvjesnosti za stranke te uklanjanje podnormiranosti
- izričito propisivanje da u upravnom sporu sud odlučuje, između ostalog, na temelju pravne stečevine Europske unije
- budući da je nekim posebnim zakonima propisano da su predmetni upravni sporovi hitni, a ne postoji nikakva opravdanost u hitnosti tih upravnih sporova u odnosu na druge upravne sporove, potrebna je dopuna članka 8. ZUS-a na način da je u slučajevima kada se posebnim zakonom propisuje rok za rješavanje upravnog spora, predlagatelj dužan razloge za takvo propisivanje roka detaljno i razumno obrazložiti
- uvođenje mogućnosti da prvostupanjski upravni sudovi u pojedinim slučajevima odlučuju u vijeću
- smanjivanje praga za primjenu oglednog spora s deset na pet sporova
- uklanjanje podnormiranosti rasprave
- upotpunjavanje uočenih praznina u važećem ZUS-u, vezano uz proširenje tužbenog zahtjeva u sporu pokrenutom zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke (tj. šutnje uprave), spajanje upravnih sporova, donošenje dopunske presude, troškova spora i sprečavanja zlouporabe prava stranka6
- uvođenje apsolutno bitnih povreda upravnosudskog postupka
- proširivanje dosega izvanrednih pravnih lijekova - obnove spora i zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke
- proaktivniji pristup izvršenju odluka
- na području ocjene zakonitosti općih akata (tzv. objektivnog upravnog spora, u nadležnosti VUS-a), ukida se pojedinačna odluka javnopravnog tijela kao preduvjet za pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti općeg akta, uz detaljniju razradu postupka ocjene zakonitosti općih akata.7
Sastav suda, izdvojena mišljenja
U prvoj godini primjene važećeg ZUS-a (2012.) bilo je propisano da u prvome stupnju upravni sudovi u pravilu rješavaju u tročlanim vijećima. Potom se prešlo na model suca pojedinca, kao i u ostalim prvostupanjskim sudskim postupcima. Ipak, glavni razlog za tu promjenu bilo je suočavanje s činjenicom da je startno imenovan premali broj sudaca u novoosnovane upravne sudove8, što je ubrzo dovelo do nedovoljne ažurnosti u njihovom radu. Bez obzira na to, te neovisno o tome što je u međuvremenu povećan broj prvostupanjskih upravnih sudaca, a u velikoj većini članica Europske unije rješavanje upravnih sporova po sucu pojedincu nije pravilo, nakon 11 i pol godina odlučivanja po sucu pojedincu, nije bilo svrhovito u cijelosti se vratiti na model iz prve godine važenja važećeg ZUS-a. To nije ni učinjeno, već se zakonodavac (točnije, predlagatelj ZUS-a) opredijelio za opcionalno prvostupanjsko odlučivanje u tročlanom vijeću, kada to potrebnim ocijeni sudac zadužen predmetom (članak 14. stavak 2. i 3.), tj. „kada to zahtijeva složenost slučaja“.
Zbog toga će do stupanja ZUS-a na snagu predsjednici upravnih sudova trebati dopuniti godišnje rasporede poslova sudova, formiranjem sudskih vijeća, te utvrđivanjem rezervnih članova vijeća. Učestalost odlučivanja u vijeću ovisit će i o kolegijalnim dogovorima unutar sudova. Naime, i sada se prvostupanjski upravni suci nerijetko konzultiraju među kolegama, bez službenog vijećanja. (Pre)često posezanje za formiranjem vijeća, ili odlučivanjem na to u bitno većem broju slučajeva u odnosu na druge kolege iz istog vijeća, može biti nekolegijalno prema drugim članovima vijeća. Sudjelovanje u radu vijeća u „tuđim predmetima“, naročito u raspravama u tim predmetima, „odvlači“ članove vijeća od rada na „vlastitim predmetima“, a time smanjuje i radni učinak sudaca u predmetima kojima su zaduženi. Stoga će, na zbiljskoj razini, učestalost formiranja vijeća i tome hoće li se i koliko odlučivanje o vijeću vrednovati predsjedniku, ali i članovima vijeća, vrednovati u Okvirnim mjerilima za rad sudaca. U svakom slučaju, svrhovitim smatramo formirati vijeće kada se rješava ogledni spor.
ZUS-om je uvedena i mogućnost sastavljanja i objave obrazloženja izdvojenog glasa pri prvostupanjskom odlučivanju u vijeću i pri drugostupanjskom odlučivanju, koje se ionako provodi u tročlanom vijeću (članak 115. stavak 3. i članak 136. stavak 4.). Vjerojatno ne treba očekivati previše često korištenje ove mogućnosti, naročito ne na prvome stupnju odlučivanja. Iz perspektive stranaka u sporu, na umu je potrebno imati da okolnost da odluci nije priloženo izdvojeno mišljenje ne znači da je odluka donesena jednoglasno, već da se preglasani sudac nije odlučio na javno obrazlaganje svojega glasa.
Izuzeće suca
Člankom 16. stavkom 2. ZUS-a uvedena je ovlast odbacivanja nedopuštenog ili nepravodobnog zahtjeva za izuzeće suca od strane suca pojedinca odnosno predsjednika vijeća. Time se otežava zlouporaba instituta izuzeća putem učestalih podnošenja zahtjeva za izuzeće u istome predmetu. Protiv rješenja kojim je odlučeno o zahtjevu za izuzeće nije dopuštena posebna žalba (članak 15. stavak 6. ZUS-a).
U idućoj epizodi: preventivne mjere (odgodni učinak tužbe i privremena mjera); tužba i tužbeni zahtjev.
dr. sc. Alen Rajko
_____________________________________________
^ 1 V. prijelaznu odredbu članka 169. ZUS-a.
^ 2 Upućujemo i na Izvješće o provedenom savjetovanju, u kojem su iznijete brojne primjedbe i prijedlozi.
^ 3 S time povezani članci 22.-37. ZUS-a očito su pisani po uzoru na članke 80.-83. i članke 89.a, 90., te 93.-101. Zakona o parničnom postupku, uz odgovarajuće prilagodbe. One su terminološke („postupovna sposobnost“ umjesto „parnične sposobnosti“, „opunomoćenik“ umjesto „punomoćnika“), a manjim dijelom i suštinske, ponajprije radi usklađenja s općim pravilom prema kojem je u upravnome sporu žalba protiv rješenja dopuštena samo kada je to posebno propisano.
^ 4 S druge strane, u upravnome je sporu ZUS-om zadržana primjena Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09 i 110/21) u odnosu na dva postupovna segmenta: osiguranje dokaza (primjena na odgovarajući način – članak 88. ZUS-a), te na dostavu, u dijelu koji nije uređen ZUS-om (članak 110. stavak 1. ZUS-a).
^ 5 V. članak 8. stavak 2. i članak 12. stavak 4. ZUS-a. Ipak, riječ je o bitno „razvodnjenijim“ odredbama od onih sadržanih u Prijedlogu ZUS-a, upućenom u prvo saborsko čitanje.
^ 6 U pogledu zlouporabe prava (članci 167. i 168. ZUS-a), uređenje je podudarno onome u članku 10. Zakona o parničnom postupku. Zbog toga kao orijentir u (početnoj) primjeni ovog instituta u upravnome sporu može na odgovarajući način poslužiti sudska praksa i doktrinarne obrade zlouporabe prava u parnici. V. primjerice: Triva, Siniša – Dika, Mihajlo, Građansko parnično procesno pravo, VII. izmij. i dop. izdanje, Narodne novine, Zagreb, 2004., 200.-206. str. Upućujemo i na sadržaje dostupne na portalu Ius-Info uz članak 10. Zakona o parničnom postupku.
^ 7 U okviru objektivnog upravnog spora važna je i novost da VUS može ocijeniti zakonitost osporenog općeg akta i ako u tijeku postupka pokrenutog po zahtjevu za ocjenu zakonitosti opći akt prestane važiti (članak 163. ZUS-a). VUS dosad nije imao tu ovlast, pa su donositelji osporavanih općih akata ponekad te akte stavljali izvan snage kako bi izbjegli ocjenu njihove zakonitosti.
^ 8 Mreža upravnog sudstva obuhvaća u prvome stupnju četiri upravna suda (u Osijeku, Rijeci, Splitu i Zagrebu), a u drugome stupnju VUS. Prema Izvješću predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske o stanju sudbene vlasti za 2022. godinu, na oba stupnja upravnog sudovanja upravne je sporove rješavalo 66 sudaca. U odnosu na ukupno 1.652 suca u hrvatskom sudstvu, udio upravnih sudaca je približno 4%.
