U okviru uređenja radnji u upravnom sporu, člankom 100. Zakona o upravnim sporovima (u nastavku teksta: ZUS) regulirano je proširenje tužbenog zahtjeva u sporu pokrenutom zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke (tj. zbog šutnje uprave, u smislu članka 3. stavka 1. točke 3. ZUS-a).1
Uvod
Prijašnjim Zakonom o upravnim sporovima2 nije bila propisana dužnost suda da, nakon prekida šutnje uprave, pozove tužitelja na izjašnjenje je li zadovoljan naknadno donesenom odlukom ili tužbeni zahtjev proširuje na novu odluku.3 Odredba slična članku 100. ZUS-a bila je propisana člankom 32. ranijeg Zakona o upravnim sporovima4, koji je na snazi bio do kraja 2011. godine. No u vrijeme važenja potonjeg Zakona svaka je stranka podmirivala svoje troškove spora (članak 61. toga Zakona) te nije bilo odredaba o zlouporabi prava.
S druge strane, važećim ZUS-om je, u članku 147. stavku 6., propisano da tužitelj, ako je spor obustavljen nakon što je tuženik postupio po tužbenom zahtjevu, ima pravo na naknadu troškova spora.5 Usto, ZUS-om je prvi put u domaćem upravnom sporu izričito uređena zlouporaba prava (v. članak 167., vezano uz članak 8. stavak 1., članak 147. stavak 8. i članak 168. toga Zakona).
Ako se tužitelj, u svjetlu članka 100. stavka 2. ZUS-a, ne izjasni da proširuje tužbeni zahtjev na novu odluku, a potom pravodobno podnese tužbu radi ocjene zakonitosti nove konačne odluke6:
1) je li sud dužan obustaviti upravni spor, iako je očito da tužitelj nije zadovoljan naknadno donesenom odlukom
2) može li takvo postupanje tužitelja ući u doseg odredaba ZUS-a o zlouporabi prava?
Više o tome donosimo u nastavku rada.
Parlamentarni materijali
U okviru zakonodavnog postupka donošenja važećeg ZUS-a, u obrazloženjima Prijedloga ZUS-a i Konačnog prijedloga ZUS-a uz članak 100. navedeno je sljedeće:
Određuje se da će sud nastaviti postupak ako nakon pokretanja upravnog spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke javnopravno tijelo naknadno donese pojedinačnu odluku koju je propustilo donijeti u propisanom roku, a kojom tužitelj nije zadovoljan i protiv koje nije dopušten redoviti pravni lijek u upravnom postupku. Propisuju se mogućnosti u slučaju proširenja tužbenog zahtjeva u sporu pokrenutom zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke.
Naglasak je, dakle, na tome da se upravni spor nastavlja kada tužitelj nije zadovoljan naknadno donesenom konačnom pojedinačnom odlukom (rješenjem, upravnim aktom). Iz toga proizlazi i očekivanje da se o predmetu jedne upravne stvari odlučuje u jednom upravnom sporu.
Nove, izričite odredbe ZUS-a o proširenju tužbenog zahtjeva nakon prestanka šutnje uprave na tragu su i ustaljene sudske prakse. Naročito upućujemo na zaključak sa sjednice svih sudaca Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske od 14. listopada 2013., koji glasi: „U sporu pokrenutom radi šutnje uprave moguće je proširiti tužbeni zahtjev na osporavanje odluke javnopravnog tijela donesene nakon pokretanja spora radi šutnje uprave, jer se radi o sporu u istoj upravnoj stvari.“
Opcija nije samo obustava spora, nego i spajanje sporova
Smatramo da se ne može logički ni pravno utemeljeno smatrati da je tužitelj zadovoljan novom odlukom tuženika isključivo na temelju njegove izjave o tome, odnosno isključivo na propuštanju da se u propisanom roku tužitelj o tome izjasni, kada tužitelj ipak podnese tužbu protiv nove odluke. Podnošenje tužbe nedvojbeno upućuje na zaključak da tužitelj nije zadovoljan novom odlukom, bez obzira na to je li prije toga izjavio suprotno ili je o tome šutio. K tomu, tumačenjem prema kojem tužitelj ima „pravo na promjenu stava“ unutar nekoliko dana, ili na premišljanje hoće li pokrenuti novi spor, ne ostvaruju se smisao i svrha odredaba članka 100. ZUS-a. To bi, ujedno, značilo prihvatiti tumačenje prema kojem je formalni sadržaj izjave o stajalištu tužitelja o novoj odluci zbiljski pravno relevantniji od stvarnog stajališta tužitelja koje nedvojbeno slijedi iz pokretanja novog spora radi ocjene zakonitosti nove odluke.
U praksi, tužitelji, odnosno njihovi opunomoćenici, za fingiranje zadovoljstva novom odlukom najčešće će moći biti motivirani što bržim rješavanjem „prvog spora“ njegovom obustavom, uz dosuđivanje pripadajućih troškova spora. Međutim, ako je prva tužba podnesena zato što je doista tada već bila nastupila šutnja uprave, uz protek dilatornog roka iz članka 40. stavka 2. ZUS-a, tužitelju je naknadu troška sastava prve tužbe potrebno priznati neovisno o ishodu spora glede njegova merituma, tj. glavnog traženja tužitelja (članak 147. stavak 4. ZUS-a). Povezano s time, tužitelju ne prijeti gubitak naknade opravdanog troška spora u slučaju da „prvi spor“ ne bude obustavljen, osim ako bude utvrđena zlouporaba prava (više o tome u nastavku rada).
Smatramo, stoga, da je u opisanom slučaju upravni sud nije bezuvjetno vezan izjavom koju mu je dostavio tužitelj, niti šutnjom tužitelja, već je potrebno (svrhovito) spojiti sporove pokrenute prvom i drugom tužbom, primjenom fakultativnog spajanja upravnih sporova uređenog člankom 107. stavkom 1. ZUS-a. Prema toj odredbi, ako jedan ili više tužitelja pred istim sudom pokrenu dva ili više sporova protiv istog tuženika radi ocjene zakonitosti pojedinačnih odluka, propuštanja donošenja pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora, koji se temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi, ti se sporovi po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke mogu rješenjem spojiti radi zajedničkog raspravljanja. Nakon završetka raspravljanja spojeni predmeti mogu se razdvojiti radi donošenja zasebnih odluka.7 Uz to, pri spajanju sporova bi i do odluke o meritumu upravne stvari trebalo doći ranije, prema poslovnom broju spora pokrenutog prvom tužbom. Na praktičnoj postupovnoj razini, za odlučivanje suda potrebno je - prije odluke treba li spor obustaviti (jer nema druge tužbe) ili je sporove potrebno spojiti (jer je tužitelj u biti nezadovoljan novom odlukom), po primitku izjave tužitelja iz članka 100. stavka 2. ZUS-a, odnosno po proteku roka za dostavu te izjave - odrediti dovoljno dug kalendar radi provjere je li tužitelj u međuvremenu podnio i drugu tužbu.
Moguće je i da tužitelj novu tužbu podnese prije negoli zaprimi poziv suda na izjašnjenje iz članka 100. stavka 1. ZUS-a. Međutim, ni tada izjava tužitelja dostavljena sudu nakon podnošenja druge tužbe, odnosno propuštanje davanja izjave, ne vezuje sud, niti priječi sud da odluči spojiti povezane upravne sporove. K tomu, ako sud zaprimi drugu tužbu prije upućivanju rješenja tužitelju da se izjasni u smislu članka 100. ZUS-a, pozivanje tužitelja na to izjašnjenje može biti suvišno i nesukladno načelu učinkovitosti, budući da iz podnošenja nove tužbe nedvojbeno slijedi da tužitelj nije zadovoljan novom odlukom tuženika.
Kada može doći do zlouporabe prava?
Člankom 167. stavcima 2. i 3. ZUS-a propisano je da će sud novčano kazniti fizičku ili pravnu osobu, odnosno zastupnika stranke, koji teže zlouporabi prava koja mu pripadaju u sporu, ako ZUS-om nije drukčije određeno. Uređenje zlouporabe prava, izvan specifičnih radnji reguliranih u članku 167. stavka 1. ZUS-a, nužno je normativno općenito. U tom je pogledu odredba članka 167. stavka 2. ZUS-a, u osnovi, jednaka članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku. Stoga i praksa razvijena u primjeni potonje odredbe Zakona o parničnom postupku može mutatis mutandis biti orijentir u primjeni navedenih odredaba ZUS-a. Ipak, u odnosu na temu ovog rada postoje barem dvije posebnosti upravnog spora u odnosu na parnicu: institut šutnje uprave, te prekluzivnost roka za podnošenje tužbe u kombinaciji s kratkoćom tog roka (30 dana).
Za novčano kažnjavanje primjenom normi ZUS-a nije dovoljno da, u okolnostima konkretnog slučaja, podnošenje druge tužbe nakon što je tužitelj prethodno izjavio sudu da je zadovoljan novom odlukom, bude ocijenjena zlouporabom prava u sporu. Nužno je da je riječ o „težoj“ zlouporabi prava. Razvoj s time povezane sudske prakse tek slijedi.8
S druge strane, da bi sud spojio sporove na temelju članka 107. stavka 1. ZUS-a nije nužno da podnošenje druge tužbe nakon tužiteljeve izjave da je zadovoljan novom odlukom (ili nakon šutnje o tome) bude ocijenjeno kao teža zlouporaba prava. Dovoljno je utvrditi da su ispunjene pretpostavke propisane člankom 107. stavkom 1. ZUS-a. Time se ostvaruje i načelo učinkovitosti, pri čemu članak 8. stavak 1. ZUS-a govori o govori o dužnosti suda da upravni spor provede:
- brzo i bez odugovlačenja (čemu može doprinijeti i spajanje sporova)
- uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova
- onemogućujući zlouporabu prava stranaka (ovdje posrijedi ne mora biti teža zlouporaba prava, podložna novčanom kažnjavanju)
- uz donošenje odluke u razumnom roku (čemu spajanje sporova također može doprinijeti).
Naglašavamo i da je „obična“ zlouporaba prava, koja nije dosegnula razinu „teže“ zlouporabe, ali je ipak zlouporaba, dovoljna osnova za primjenu članka 147. stavka 8. ZUS-a. Prema toj odredbi, stranka koja zlouporabi prava koja joj pripadaju u sporu, nema pravo na naknadu troškova. Dakle, zlouporaba prava zapreka je, između ostalog, i za dosuđivanje naknade troškova spora pri njegovoj obustavi slijedom prestanka šutnje uprave (članak 147. stavak 6. ZUS-a). Fingiranje zadovoljstva naknadnom odlukom tuženika kojom je prekinuta šutnja uprave, protiv koje odluke se potom pokreće novi upravni spor, svakako doseže barem razinu „obične“ zlouporabe.
Zaključak
Dvije su nedvojbene situacije kod prekida šutnje uprave nakon pokretanja upravnog spora zbog šutnje uprave. Prvo, tužitelj nije zadovoljan novom konačnom odlukom tuženika i zbog toga tužbeni zahtjev proširuje i na novu odluku. Drugo, tužitelj je zadovoljan novom odlukom i tome sudu dostavlja izjavu iz članka 100. stavka 2. ZUS-a (ili o tome šuti), te ne pokreće novi upravni spor radi ocjene zakonitosti nove odluke.
Dvojba kojoj je posvećen ovaj rad tiče se situacije u kojoj tužitelj izjavi sudu da je zadovoljan novom odlukom (ili se o tome u propisanom roku ne izjasni), a pokrene novi upravni spor, podnošenjem tužbe kojom osporava zakonitost u međuvremenu donesenog konačnog rješenja tuženika (nove odluke). U radu smo iznijeli razloge zbog kojih smatramo da u potonjoj situaciji nema bezuvjetne vezanosti suda izjavom tužitelja, već da je sud ovlašten spojiti predmete i da je to svrhovito učiniti, pri čemu tužitelju neovisno o ishodu spora treba biti dosuđena naknada troška sastava prve tužbe (kada je spor zbog šutnje uprave pokrenut opravdano), osim pri zlouporabi prava.9
Osim po službenoj dužnosti, sporovi mogu biti spojeni i na prijedlog stranke, kako tužitelja, tako i tuženika. Pritom nije odlučno treba li propuštanje tužitelja da se izjasni u propisanom roku uvijek tumačiti kao zadovoljstvo novom odlukom, već je ključno je li tužitelj podnio novu tužbu, što očito upućuje na zaključak da novom odlukom tužitelj nije zadovoljan. Nije odlučan ni odgovor na pitanje doseže li postupanje tužitelja u okolnostima konkretnog slučaja prag teže zlouporabe prava, koja čini osnovu za novčano kažnjavanje stranke, ali to nije nužno i za sâmo utvrđivanje („obične“) zlouporabe prava, koja ne čini osnovu za novčano kažnjavanje. No, „obična“ zlouporaba prava, uključujući, među brojnim mogućim primjerima, fingiranje zadovoljstva naknadnom odlukom tuženika, dovoljna je osnova za odluku da odnosnoj stranci neće biti priznata naknada troškova spora koja bi joj inače pripadala (članak 147. stavak 8. ZUS-a).
Realno je očekivati da će u praksi dio sudaca upravnih sudova u opisanoj situaciji pribjegavati bržem i jednostavnijem rješenju – obustavi spora, ne čekajući provjeru je li, unatoč izjavi tužitelja da je zadovoljan novom odlukom ili šutnji tužitelja, tužitelj pokrenuo novi spor. Takav sudački odabir ubrzava označavanje predmeta riješenim. Usto, kod sporova zakučastog merituma, sudac na taj način može pokušati izbjeći odlučivanje (i) o meritumu, nadajući se da će algoritam eSpisa novu tužbu dodijeliti drugom sucu.
Članak 100. ZUS-a važnu dužnost nameće i tuženiku. Naime, kada tuženik zna da je u odnosnom predmetu pokrenut upravni spor zbog šutnje uprave, što tuženik u pravilu doznaje dostavom tužbe na odgovor, tuženik je svoju konačnu odluku donesenu u međuvremenu dužan, osim tužitelju, dostaviti i sudu. U protivnom sud ne može pozvati tužitelja na izjašnjenje je li zadovoljan novom odlukom tuženika.
dr. sc. Alen Rajko
1 O šutnji uprave v. i članke 101., 119. i 121. Zakona o općem upravnom postupku. Članak 100. ZUS-a glasi:
(1) Ako nakon pokretanja upravnog spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke javnopravno tijelo naknadno donese pojedinačnu odluku koju je propustilo donijeti u propisanom roku, to će tijelo, osim tužitelja, istodobno izvijestiti i sud pred kojim je spor pokrenut. Sud će u tom slučaju pozvati tužitelja da u roku od 15 dana izjavi je li naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku.
(2) Ako tužitelj izjavi da je naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili ako ne da izjavu u roku iz stavka 1. ovoga članka, sud će donijeti rješenje o obustavi spora. Protiv rješenja o obustavi spora može se izjaviti žalba.
(3) Ako tužitelj izjavi da proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku, sud će nastaviti postupak ako protiv nove odluke nije dopušten redoviti pravni lijek u upravnom postupku.
^ 2 „Narodne novine“ br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka USRH, 29/17 i 110/21.
^ 3 O „klasičnom“ proširenju tužbenog zahtjeva, kada nije riječ o predmetu šutnje uprave, v. 99. ZUS-a.
^ 4 „Narodne novine“ br. 53/91, 9/92 i 77/92. Članak 32. toga Zakona glasi:
Ako organ za vrijeme sudskog postupka donese drugi akt kojim se mijenja ili stavlja izvan snage upravni akt protiv kojega je upravni spor pokrenut, i ako u slučaju iz članka 26. ovog zakona naknadno donese upravni akt, taj će organ, osim tužitelja, istovremeno izvijestiti i sud pred kojim je spor pokrenut. Sud će u tom slučaju pozvati tužitelja da u roku od 15 dana izjavi je li naknadno donesenim aktom zadovoljan ili ostaje pri tužbi i u kom opsegu, odnosno proširuje li tužbu i na novi akt.
Ako tužitelj izjavi da je naknadno donesenim aktom zadovoljan ili ako ne da izjavu u roku iz stavka 1. ovog člana, sud će donijeti rješenje o obustavi postupka.
Ako tužitelj izjavi da novim aktom nije zadovoljan, sud će nastaviti postupak.
^ 5 Takva je bila i prevladavajuća novija sudska praksa u razdoblju prije donošenja ZUS-a.
^ 6 Naglašavamo da je riječ o konačnoj odluci, tj. o odluci protiv koje nije dopuštena žalba u upravnom postupku, u smislu članka 3. stavka 1. točke 1. i članka 100. stavka 3. ZUS-a. Ako je šutnja uprave prekinuta tek pred prvostupanjskim tijelom u upravnom postupku, upravni spor ne može biti pokrenut prije žalbenog osporavanja prvostupanjske odluke pred drugostupanjskim javnopravnim tijelom.
^ 7 U slučaju pokretanja drugog spora nakon fingiranja zadovoljstva novom konačnom odlukom tuženika u pravilu nije svrhovito ponovno razdvajati spojene sporove.
U svakom slučaju, primjenjive su opće odredbe članka 107. stavaka 3. i 4. ZUS-a.
^ 8 Na umu je potrebno imati i da se najčešće ne može objektivno utvrditi zlouporaba prava kada je nova tužba podnesena prije zaprimanja rješenja suda iz članka 100. stavka 1. ZUS-a.
^ 9 Spajanje sporova još uvijek je povoljnija solucija za tužitelja od možebitne treće varijante, koju nismo dodatno razmatrali, prema kojoj bi, nakon obustave spora slijedom izjave (izjašnjenja) tužitelja o novoj odluci tuženika drugu tužbu trebalo odbaciti, tretirajući odnosu stvar riješenom rješenjem o obustavi spora (članak 46. st. 1. t. 5. ZUS-a).
