Naručitelji diljem Europe počinju koristiti mogućnosti društveno odgovorne javne nabave i pokazuju stvarne društvene učinke u svojim postupcima javnih nabava. Direktive o javnim nabavama iz 2014. godine1, kao i Zakon o javnoj nabavi2 jasno navode da se društveni aspekti mogu uzeti u obzir kod preliminarnih konzultacija tržišta, upotrebe rezerviranih ugovora i posebnog režima nabave, pa sve do upotrebe društvenih kriterija kao kriterija odabira ponude i (posebnih) uvjeta za izvršenje ugovora. Iako su propisima predviđene razne mogućnosti korištenja društvenih aspekata tijekom postupka javne nabave države članice još uvijek u potpunosti ne iskorištavaju mogućnosti javne nabave kao strateškog alata za potporu ciljeva društvene politike. Kako bi potaknula naručitelje na korištenje ovog „instituta“ Europska komisija izdaje razne publikacije na tu temu, a jedna od njih je i „Kako postići funkcioniranje društveno odgovorne javne nabave – 71 primjer dobre prakse“3. Slijedi prikaz nekoliko primjera iz navedenog priručnika iz područja usluga čišćenja.
2. Društvena odgovornost kao kriterij odabira ponude za usluge čišćenja4
U veljači 2019. općina Ballerup (Danska) je usvojila novu politiku javne nabave koja daje veliku prednost društvenoj odgovornosti. Politika ima šest ciljeva: 1. primjena regulatornog okvira za dobrobit građana i gospodarskih subjekata; 2. fokus na sljedećim činjenicama (radije nego na cijenu): ponuditelji će dostaviti izjavu da poštuju i postupaju u skladu s ljudskim pravima, radnim pravima, okolišnim i antikorupcijskim zahtjevima; općina treba uključiti društvene elemente u postupke nabave kada god je to moguće (te uvjete zapošljavanja u nabavama usluga i radova) te navesti obrazloženje kada to nije moguće; ako postoji sumnja da druga ugovorna strana ne poštuje društvene uvjete, općina provodi kontrolu te ima pravo raskinuti ugovor; 3. upotreba dijaloga/konzultacija s tržištem te suradnja s gospodarskim subjektima; 4. pokretanje i implementacija zajedničkih nabava; 5. upotreba digitalne nabave i e-trgovine; 6. osiguranje visokog stupnja sukladnosti/usklađenosti.
Ugovor za usluge čišćenja je odabran kao prigodan pilot projekt u kojem su navedeni ciljevi korišteni po prvi put. Predmet nabave su bile svakodnevne usluge čišćenja i periodično pranje prozora na 157 zgrada općine, uključujući javne škole, knjižnice, vrtiće, bazene i sportske objekte. Trajanje ugovora je predviđeno od 01. travnja 2020. do 31. prosinca 2023., s mogućnošću produljenja ugovora dva puta, svaki put na period od 12 mjeseci. Kriterij odabira ponude: cijena 60%; osiguranje kvalitete 20%; društvena odgovornost 20%.
Dokumentacija o nabavi je obuhvaćala klauzulu kojom se ugovaratelj obvezuje na ispunjavanje svih standarda iz radnog prava u odnosu na plaću i radne uvjete te klauzulu o društvenoj odgovornosti koja je sadržavala popis posebnih uvjeta o ljudskim pravima, radnim pravima, okolišu i antikorupciji, temeljenih na deset načela Globalnog sporazuma UN-a. Konkretnije, ugovaratelj se obvezuje osigurati sukladnost s temeljenim ljudskim pravima, temeljnim radnim pravima koja proizlaze iz konvencija Međunarodne organizacije rada.
Društveni cilj koji je općina željela postići bio je stvoriti uvjete zapošljavanja za dvije ciljne skupne: „aktivno spremni“ nezaposleni primatelji socijalne pomoći te osobe na dugotrajnom bolovanju.5 Kako bi se dokazao kriterij „društvene odgovornosti“ ponuditelji su morali dostaviti prijedloge koji su trebali uključivati: opis metodologije kako ponuditelj namjerava pomoći navedenim ciljnim skupinama da se „približe“ zapošljavanju (na primjer, opisivanjem načina osposobljavanja i svih uključenih aktivnosti); broj tečajeva koje nudi za svaku ciljanu skupinu.
Odabrani ponuditelj je ponudio rješenje koje sadrži metodu kojom se podržava postizanje pozitivnih procesa za ciljane grupe (kandidati s drugim problemima, osim nezaposlenosti) uključujući:
Dugogodišnje nabave s najnižom cijenom kao kriterijem odabira su doprinijele lošijim radnim uvjetima, kao i indirektnom smanjenju kvalitete usluga. Karakteristika usluga čišćenja jest da ih izvršavaju lošije plaćeni radnici, velika je fluktuacija zaposlenih itd. Kako bi se poboljšale usluge kvalitete čišćenja Češka televizija odlučila je provesti postupak javne nabave koristeći društveno odgovornu javnu nabavu.
Odrađene su preliminarne konzultacije s tržištem koje su bile fokusirane na radne uvjete zaposlenih (uključujući organizaciju posla i plaće), kao i na osiguranje kvalitete usluge. Temeljem zaključaka izvedenih nakon održanih konzultacija, Češka televizija je odlučila u ugovore uvesti revizijske klauzule kako bi prilagodila moguće promjene u reguliranju minimalnih plaća, a osobita pozornost je posvećena radnim uvjetima, stabilnosti i kontinuiranom edukaciji osoblja kod pružatelja usluga. Također se inzistiralo na detaljnom opisu planirane realizacije ugovora (plan usluga čišćenja kojeg su ponuditelji trebali dostaviti u ponudama) te se poticala dugoročna odgovornost zaposlenika za dodijeljene im prostore za čišćenje. Nabava je bila podijeljena na pet grupa kako bi se omogućilo sudjelovanje malom i srednjem poduzetništvu.
Dokumentacijom o nabavi tražene su oznake kako bi se dokazala usklađenost s tehničkim specifikacijama i okolišnim karakteristikama proizvoda za čišćenje. Kao kriteriji za odabir ponude određena je cijena (55%) te kvaliteta (45%). Kvaliteta se sastojala od organizacije osoblja kako bi se osigurala kvaliteta i stabilnost menadžmenta. Na primjer, stabilno radno mjesto i vremenski okvir za zaposlenike, što im omogućuje privikavanje na dobivene radne zadatke, poboljšanje rutine tijekom vremena; jasan opis nadzora i provjere kvalitete što može pridonijeti poboljšanju izvedbe pojedinih članova osoblja (9%). Organizacija posla (9%). Metode, instrumenti, sredstva za čišćenje i rutine kako bi se osigurala kvaliteta usluga čišćenja uključujući nekoliko predodređenih rutina sa smanjenim utjecajem na okoliš (9%). Upravljanje ugovorom i kvalitetom pružanja usluge (9%). Stalno poboljšanje kvalitete osoblja uključujući stabilnost osoblja kako bi se smanjio odljev zaposlenih, kontinuirano jačanje kapaciteta itd. (9%).
Znatan broj bodova naručitelj je odlučio dodijeliti temeljem pristupa ponuditelja prema zaposlenicima i prema sveukupnom upravljanju uslugama i njihovoj kvaliteti. Dobro upravljanje poslom i osobljem su krucijalni za stabilnost tima, razvoj vještina osoblja te doprinosi općoj kvaliteti izvršenja ugovora. To ne samo da doprinosi razvoju radnih vještina pojedinaca, već utječe na sveukupnu kvalitetu usluge. Specifična priroda usluga čišćenja zahtijeva poznavanje prostora koji se trebaju održavati i korisnika usluga. Česte promjene zaposlenih mogu uzrokovati poteškoće i popratne troškove. Stabilnost zaposlenih se stoga činila bitnim uvjetom za kvalitetu usluge čišćenja. Procjena kvalitete zapošljavanja (uključujući radne uvjete i stabilnost zaposlenih) ne samo da poboljšava dobrobit osoblja, već i njihovo zadovoljstvo, što pak pozitivno utječe na odljev radne snage i u konačnici dovodi do bolje kvalitete pruženih usluga. Ponuditelji su stoga trebali dostaviti plan čišćenja, s relevantnim informacijama o kvaliteti usluge. Planom je trebalo biti opisano iskustvo zaposlenih i menadžmenta, kao i razvoj kapaciteta zaposlenika. Stabilnost zaposlenih ocjenjivana je na temelju: postotka izvršenih ugovora naspram broja zaposlenih u proteklim godinama; postotka vremenski ograničenih ugovora naspram broja zaposlenih u proteklim godinama; postotka privremeno zaposlenih radnika preko agencije naspram broja zaposlenih u proteklim godinama. Tendencija dodjeljivanja ugovora temeljem najniže cijene može lako sniziti cijenu usluge, ali s visokim rizikom nezadovoljstva zaposlenika, kao i velikim odljevom zaposlenika. Uz navedeno, naručitelj je zadržao pravo zahtijevati dokaze glede okolišnih karakteristika proizvoda za čišćenje s obzirom na traženje da ista moraju biti ekološka.
Za izvršenje ugovora, kako bi se osigurala kontrola kvalitete pružene usluge, ponuditelji su morali omogućiti zaposleniku naručitelja nadgledanje izvršenje usluge čišćenja te izvještavanje.
Naručitelj je u ovom postupku shvatio da ne bi li se osigurala kvaliteta usluge mora se uložiti više truda u fazi prije pokretanja postupka nabave te se više posvetiti upravljanju ugovorom i kvaliteti pružene usluge. U budućnosti bi Češka televizija željela pronaći načine kako postaviti ključne pokazatelje uspješnosti za usluge čišćenja i kako priznati izvanrednu izvedbu pružatelja usluge (na primjer, nagradom).8
4. Društveno odgovoran okvirni sporazum za nabavu usluga čišćenja
U 2018. godini Katalonska Vlada je raspisala postupak javne nabave za sklapanje okvirnog sporazuma za društveno odgovorne i ekološke usluge čišćenja za svoje administrativne zgrade na šest teritorija (Grad Barcelona, ostatak provincije Barcelone, provincije Girona, Lleida, Tarragona te za urede Katalonske Vlade u Madridu). Od devet grupa jedna je, procijenjene vrijednosti pet milijuna eura, bila rezervirana za centre za specijalno zapošljavanje i tvrtke za reintegraciju koje pomažu pri zapošljavanju osobama s raznim (tjelesnim) oštećenjima, odnosno olakšavaju i omogućavaju im pristup tržištu rada sve do starosne dobi. Ostali društveni uvjeti koji su bili uključeni u dokumentaciju bili su: društveni kriteriji za odabir ponude (uvjeti zaštite na radu, mjere jednakosti spolova, mjere za promicanje ravnoteže posao-privatni život, edukacija za zaposlene, ograničenja štetnih tvari u tekstilu za radne uniforme); društveni uvjeti za izvršenje ugovora prema kojima se tvrtke trebaju pridržavati uvjeta na radu za usluge čišćenja utvrđene kolektivnim ugovorima i kriterij za procjenu postojanja ponuda s izuzetno niskim cijenama.
U postupku javne nabave bodovi su se dodjeljivali ponuditeljima koji su mogli dokazati svoju predanost društveno odgovornoj praksi zapošljavanja kroz plan kvalitete. Za ovaj plan kvalitete moglo se dobiti maksimalno 49 bodova, a uključeni su bili slijedeći aspekti: uvjeti zaštite na radu (do 10 bodova); uvjeti kojima se promiče jednako postupanje i mogućnosti za žene i muškarce (do 10 bodova); uvjeti kojima se promiče ravnoteža posao-privatni život (do 5 bodova); procedura rješavanja incidenata (do 12 bodova); metodologija evaluacije kvalitete usluge (do 12 bodova). Kako bi se ponuditelji mogli ocijeniti za prva tri kriterija morali su ispuniti obrasce na kojima su trebali navesti svoje prijedloge mjera kako zadovoljiti tražene uvjete, cilj tih mjera, koje se sve radnje trebaju poduzeti, vremenski plan za poduzimanje aktivnosti i pokazatelje pomoću kojih se može mjeriti napredak.
Za zaštitu na radu i promociju jednakog postupanja, mogle su se prezentirati maksimalno dvije aktivnosti, a za svaku se moglo dobiti do 5 bodova (od ukupno mogućih 10). U odnosu na ravnotežu posao-privatni život, također su se mogle predstaviti maksimalno dvije aktivnosti, svaka po 2,5 bodova (od ukupno mogućih 5).
Kako bi se ocijenile procedure rješavanja incidenata, ponuditelji su morali dostaviti izvještaj (maksimalno 6 stranica) s opisom predloženih procedura. Maksimalno je bilo moguće dobiti 12 bodova i to na način: procedura za rješavanje incidenata uzrokovanih od strane ugovaratelja, poput problema s osobljem ili dostupnost odgovarajućih materijala ili alata (6 bodova); procedura za rješavanje incidenata koje nije uzrokovao ugovaratelj, poput curenja ili vandalizam (6 bodova). Bodovi su se dodjeljivali uz upotrebu sljedeće skale: detaljan opis procedure i svih potrebnih radnji kojima se zadovoljavaju potrebe (6 bodova); opisanim radnjama nedostaje detalja ili ne zadovoljava u dovoljnoj mjeri potrebe (3 boda); opis nije dostavljen ili sadrži očite greške (0 bodova).
Kao kriterij odabira koristila se ekonomski najpovoljnija ponuda, a u slučaju da dvije ponude dobe isti broj bodova prednost bi imao onaj ponuditelj koji zapošljava veći postotak osoba s invaliditetom.
Za praćenje realizacije okvirnog sporazuma formirana je komisija za monitoring kojoj je zadaća bila voditi brigu da ugovaratelj postupa u skladu s okvirnim sporazumom. Komisija se sastojala od: Odjela za usluge i opskrbu; Ureda za nadzor i procjenu javnih ugovora; četiri predstavnika središnje komisije pod-administratora; predstavnika glavnih sindikata i udruženja sektora za čišćenje. Komisija za monitoring je nadzirala pružatelje usluga na način da je provjeravala plaće, evidenciju ranog vremena i ugovore o radu. Prilikom uočavanja propusta (na primjer, kod evidencije radnog vremena, korištenja prekovremenih sati, djelomične ne-isplate plaća ili potrebnih poreznih davanja), komisija za monitoring daje ugovaratelju mogućnost da se očituje o uočenim propustima. U slučaju neodgovarajućeg odgovora ili ako nije dano prikladno rješenje primjenjuju se ugovorene kazne. U slučaju ozbiljnog kršenja (na primjer, ne pridržavanje svih ugovorenih obvezatnih tehničkih specifikacija) naručitelj može birati između aktiviranja ugovorne kazne do 10% vrijednosti ugovorene cijene ili raskinuti ugovor. Za manje propuste (na primjer, opcionalne aktivnosti koje su ponuditelji nudili u odnosu na aktivnosti koje su se ocjenjivale) primjenjuje se ugovorena kazna od 2% vrijednosti ugovorene cijene.9
5. Zaključak
Sličnih primjera na nacionalnoj razini ne postoji. Svi primjeri u Republici Hrvatskoj koji se odnose na društveno odgovornu javnu nabavu, a za koje se mogu prikupiti podaci iz Elektroničkog oglasnika javne nabave, odnose se na primjenu članka 51. Zakona o javnoj nabavi.10 Tim člankom je određeno kako naručitelj može rezervirati pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave za: zaštitne radionice; gospodarske subjekte čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija osoba s invaliditetom; gospodarske subjekte čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija osoba u nepovoljnom položaju ili može odrediti za takve ugovore da se izvršavaju u kontekstu zaštićenih programa zapošljavanja. U tim slučajevima najmanje 51 % zaposlenih osoba u tim radionicama, gospodarskim subjektima ili programima predstavljaju radnici koji su osobe s invaliditetom ili radnici u nepovoljnom položaju, a naručitelj mora u pozivu na nadmetanje naznačiti da se dodjeljuje rezervirani ugovor. U svakom slučaju gore pobrojani subjekti moraju dokazati naručitelju da udovoljavaju navedenim uvjetima upisom u odgovarajući registar, potvrdom nadležnog tijela ili na drugi prikladan način. Iznimno, subjekti za koje je rezervirano pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave mogu najviše 20 % vrijednosti rezerviranog ugovora dati podugovarateljima koji ne ispunjavaju propisane uvjete.
Upravo zbog činjenice vrlo male primjene elemenata društveno odgovorne javne nabave u postupcima javnih nabava člankom su prikazani primjeri dobre prakse iz država članica Europske unije, a sve kako bi se naručitelje potaknulo na primjenu istih. Zaključno, Provedbenom Uredbom Komisije (EU) 2019/1780 od 23. rujna 2019. o utvrđivanju standardnih obrazaca za objavljivanje obavijesti u području javne nabave i stavljanju izvan snage Provedbene uredbe (EU) 2015/1986 (e-obrasci) predviđena je primjena novih i ažuriranih standardnih obrazaca (e-obrasci) koje će naručitelji morati ispunjavati, počevši od 23. listopada 2023., a koji će im omogućiti da u svojim postupcima javne nabave navedu informacije, između ostalog, o primjeni društvenih aspekata i kriterija u pogledu pristupačnosti (društveni cilj koji se promiče nabavom radova, robe ili usluga).
Kristina Zovko, dipl. iur.