Uz prijedlog Zakona o medijaciji - treba li implementirati obvezne medijacije u radnim sporovima?

1. Definiranje pojmova

Imajući u vidu kompleksnost i aktualnost problema koji u ovom radu obrađujemo, a radi preciznosti i jasnoće, smatramo značajnim ab initio napraviti objašnjenje pojmova vezanih za problematiku rada.

Kada je riječ o definiranju pojma radnog spora univerzalna definicija, jednostrano prihvaćena od strane doktrine i judikature, ne postoji. Ovakav nedostatak može se smatrati opravdanim ako krenemo od doktrinarnih shvaćanja da se radni spor najlakše određuje ako se posebno definiraju dvije grupe radnih sporova – individualni i kolektivni.¹ Na tom tragu Dika i Potočnjak navode kako se pojam radnog spora obično određuje primjenom personalno-kauzalnog kriterija. To su sporovi između poslodavaca ili njihovih udruga, s jedne strane i radnika ili njihovih udruga, s druge strane, koji nastaju u vezi s radnim odnosima pojedinih radnika ili u vezi s kolektivnim uređenjem radnih odnosa, ponekad u vezi s pravima sindikata ili općenito u vezi s odnosima organizacija radnika i poslodavaca. Smatraju kako navedena definicija radnog spora omogućava razlikovanje između tzv. individualnog i kolektivnog radnog spora. Individualni bi radni spor bio spor između poslodavca i jednog ili više radnika, koji nastupaju kao pojedinci, o pravima i obvezama sudionika u sporu u vezi s određenim radnim odnosom ili odnosima. Kolektivni bi radni spor bio spor između poslodavaca ili njihovih udruga, s jedne strane te udruga radnika (sindikata, radničkih vijeća i drugih kolektiviteta radnika), s druge strane, u vezi s kolektivnim uređenjem radnih odnosa. Kolektivni bi bili i sporovi u vezi sa statusom sindikata.²

S druge strane, doktrinarne rasprave navode kako je medijacija jedan od instrumenata alternativnog načina rješavanja sporova - postupak usmjeren na rješavanje spora između strana u sporu sporazumom, samostalno ili uz pomoć treće neutralne osobe. Nastala kao rezultat napora države da unaprijedi pravnu zaštitu osiguravajući učinkovitije rješavanje sporova, a podrazumijeva postupak u kojem strane u sporu mirnim putem rješavaju sporni odnos uz pomoć medijatora koji ne nameće rješenje već stranama u sporu pomaže da ih same definiraju. Danas predstavlja jedan od najrasprostranjenijih i najčešće korištenih metoda alternativnog načina rješavanja sporova, kojim se ne prekludira osiguravanje sudske zaštite. Drugim riječima, pokretanje postupka medijacije ne isključuje mogućnost naknadnog podnošenja tužbe sudu.³

2. Pravna vrela predmetne problematike

Radni odnosi u Republici Hrvatskoj regulirani su nizom zakona, dok je opći (lex generalis) propis za radne odnose Zakon o radu (ZOR).⁴ Istovremeno, pravna vrela u području radnih odnosa su i konvencije koje je Republika Hrvatska potpisala i time se obvezala na njihovu primjenu (čl. 134. Ustava RH). Pored navedenog, izvori su i kolektivni ugovori, opći akti poslodavaca, kao što su pravilnici o radu, sporazumi između radničkih vijeća i poslodavaca te ugovori o radu (i djelu). Nadalje, doktrina navodi kako su radni odnosi usko vezani za legislativu i javne politike iz područja zdravstva, obrazovanja, tržišta kapitala, kaznenopravne politike čime predmetna legislativa značajno utječe na radne odnose i na njihovu provedbu.⁵ Jedan od propisa koji će utjecati na radne odnose je svakako i nadolazeći Zakon o medijaciji, ali i de lege lata propis, Zakon o mirnom rješavanju sporova.⁶ Sustav alternativnog rješavanja sporova u Republici Hrvatskoj, kad je u pitanju građanskopravno područje, prije svega, podrazumijeva (mirenje/medijaciju), arbitražu,⁷ sudsku nagodbu,⁸ te mirenje u radnim sporovima.⁹ Kada govorimo o mirenju/medijaciji, Zakonom o parničnom postupku (ZPP)¹⁰ je normirana mogućnost da sud predloži strankama da spor pokušaju riješiti medijacijom, kao i da isti prijedlog sporazumno daju i stranke, čime je učinjen prvi korak ka kreiranju pravnog okvira za uvođenje medijacije u zemlji. Zakonski okvir medijacije u Republici Hrvatskoj uspostavljen je 2003. donošenjem Zakona o mirenju,¹¹ koji je izmijenjen 2009. te je početkom 2011. donesen novi Zakon o mirenju.¹² 2023. donesen je Zakon o mirnom rješavanju sporova koji je stupio na snagu 29. lipnja 2023. Svi navedeni propisi su definirali postupak medijacije, načela te ulogu medijatora u procesu, kao i rokove, čime je uvedena neobavezna izvansudska medijacija. Nakon usvajanja spomenutog zakonodavnog okvira doneseno je i niz provedbenih podzakonskih akata kako bi se riješila određena pitanja, kao što su upućivanje na postupak medijacije, uspostavljanje i vođenje Registra i Liste medijatora, kodeksa medijatorske etike, kao i pitanja odgovornosti za štetu i disciplinske odgovornosti te pitanja nagrada i naknada medijatora, odnosno medijatorske obuke. U Europskoj uniji (EU) su izvršeni određeni koraci u pravcu promoviranja i poticanja primjene medijacije i drugih alternativnih načina rješavanja sporova usvajanjem Direktive br. 2008/52/ EC o nekim aspektima mirnog rješavanja građanskih i trgovačkih sporova, postavljajući određene standarde u pogledu ovog alternativnog načina rješavanja sporova, doduše djelomično uspješno, s obzirom na razlike u pravnoj kulturi država članica. U pogledu Vijeća Europe, ni Europska socijalna povelja, ni Europska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama ne definiraju pojmove mirenja i arbitraže, međutim, značajno je napomenuti da su alternativni načini rješavanja (radnih) sporova bili predmetom analize Europskog suda za ljudska prava u kontekstu tumačenja prava na pravično suđenje (čl. 6.), prilikom razmatranja dopustivosti obveznih arbitraža u radnim sporovima.¹³ Niti Međunarodna organizacija rada (MOR) nije do sada uspjela definirati alternativne načine rješavanja sporova putem konvencije, kao obvezujućeg pravnog akta.¹⁴ Ipak, djelatnost MOR-a u pogledu rješavanja radnih sporova vidljiva je prije svega kroz (neobveznu) Preporuku o dobrovoljnom mirenju i arbitraži br. 92. iz 1951.¹⁵

3. Metodologija rada

Prijedlog Zakona o medijaciji¹⁶ uređuje i medijaciju u radnim sporovima o pravima kojima stranke mogu slobodno raspolagati. Prijedlog polazi od teze da će stranke, kad god je to moguće, prije pokretanja sudskog postupka pokušati spor riješiti mirnim putem, a pritom rješavanje spora mirnim putem predstavlja svaki izvansudski postupak ili aktivnost stranaka kojom stranke nastoje sporazumno riješiti spor. Ipak, prije pokretanja parničnog postupka koji proizlazi iz nasljeđivanja i parničnog postupka radi naknade štete u sporovima male vrijednosti, stranke su dužne pokušati riješiti spor medijacijom. Ovako obvezna medijacija ne primjenjuje se prije pokretanja parničnog postupka radi naknade štete u sporovima male vrijednosti iz radnog odnosa i iz osiguranja. Ispitujući treba li implementirati obveznu medijaciju u radnim sporovima, u radu su korištene tri temeljne metode.

Prva metoda polazi od anegdotskih dokaza. Naime, cjelovita analiza uspješnosti bilo kojih promjena, pa tako i promjena koje bi trebale nastupiti implementiranjem obvezne medijacije za radne sporove u Zakon o medijaciji, zahtijeva usporedbu postignutog s dvjema referentnim točkama. Prva (I.) je zatečeno, a druga (II.) ciljno stanje, odnosno ono koje bi trebalo biti namjeravani rezultat ove odredbe što će biti prikazano u zaključku.

Druga metoda je poredbena metoda. Vladajući nacionalni partikularizam u području medijacije, u europskom kontekstu je započeo ustupati mjesto idejama o harmonizaciji postupka medijacije čime su poredbena istraživanja postala nužni preduvjet za harmonizaciju nacionalnih sustava i u području medijacije. Za potrebe ovog rada, izvršen je kratak komparativni pregled modela medijacije u radnim sporovima, jer je on korisna podloga za razmatranja vezana za susjedne države.

Zadnja, treća metoda predstavljena u zaključku se sastojala od intervjua prvostupanjskih sudaca. Obavljeni su i intervjui ciljano odabranih sudaca drugostupanjskih sudova što služi dodatnoj provjeri vjerodostojnosti rezultata ove analize. Perspektiva pojedinih intervjuiranih sugovornika temelji se na znanjima i iskustvu stečenim u dugogodišnjoj praksi primjene radnog zakonodavstva, što je svakako bitan čimbenik procjene unaprijeđenosti, ali i stupnja optimiziranosti postojećega zakonskog okvira sustava radnopravne zaštite.

3.1. Zatečeno stanje

Kršenja zakona i nepoštivanje prava iz radnih odnosa nije masovna pojava, ali je svakako nešto što se događa. Svi oblici de lege lata zaštite prava iz radnih odnosa, bilo da su interna pravila, sudska, izvansudska, upravna, kaznenopravna, kolektivna zaštita se vežu s problemima koji nerijetko onemogućavaju sustavnu i učinkovitu zaštitu prava iz područja rada. Interna zaštita kroz radnu sredinu je nerazvijena zbog niza razloga, nedostatka primjene legislative o radničkim vijećima, straha od otkaza et seq. Izvansudska zaštita kroz metode alternativnog rješavanja sporova je tek u začecima bez jače institucionalne podrške razvoju ovih mehanizama. Upravna zaštita kroz državni inspektorat je nedovoljna jer su nadležnosti inspektorata ograničene,¹⁷ pa i zbog nedostatka inspektora rada u području radnih odnosa. Empirija pokazuje kako je kaznena politika također nedostatna iako je zakonodavac prepoznao potrebu neisplate plaće inkriminirati na najstrožoj-kaznenoj razini stvarajući zasebno kazneno djelo. Naime, pojam neisplate plaće kao samostalno kazneno djelo uvedeno je 2011. u Kazneni zakon¹⁸, koji je stupio na snagu 2013.¹⁹ Kolektivna akcija koja se provodi kroz sindikalno udruživanje i kolektivno pregovaranje je godinama zanemaren oblik društvenog djelovanja, često suočen s problemom politizacije socijalnih pitanja i djelovanja sindikata te niskim povjerenjem građana u učinkovitost kolektivne akcije. Možda je iznimka zaštita radnika u stečajnim postupcima, kao modelu kolektivnopravne zaštite, kroz odredbe Stečajnog zakona²⁰ te Zakona o osiguranju radničkih tražbina.²¹ Kada se uzme u obzir načelno slaba razina zaštite prava iz radnih odnosa kroz navedene mehanizme, sudovi se javljaju kao opći, osnovni i redovni oblik zaštite povrijeđenih i ugroženih subjektivnih prava. U tom pogledu, sudovi osiguravaju primjenu važeće regulative na pojedinačne slučajeve rješavajući radne sporove. Kada su u pitanju individualni radni sporovi, tri oblika zaštite: a) deklaratornu zaštitu kroz koju se utvrđuje postojanje ili nepostojanje radnog odnosa ili pojedinih prava iz tog odnosa, b) kondemnatornu zaštitu u okviru koje sud nalaže tuženiku da nešto uradi/trpi/plati ili propusti te c) konstitutivnu zaštitu koja uključuje izricanje neke pravne promjene. U slučaju kolektivnog radnog spora subjekti kolektivnog ugovora mogu pred sudom zahtijevati i pravnu zaštitu. Rješavanje individualnih i kolektivnih sporova uređeno je s dva zakona – ZOR-om i ZPP-om, dok se sudski postupak vodi pred redovnim sudovima u parničnom postupku. Kako ne postoje specijalizirani radni sudovi, sudovi opće nadležnosti (općinski sudovi) pružaju zaštitu, s time da je sukladno čl. 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o područjima i sjedištima sudova iz 2011.²² oformljen samo jedan specijalizirani radni sud, Općinski radni sud u Zagrebu. Također treba istaknuti kako radnik koji smatra da mu je poslodavac povrijedio neko pravo iz radnog odnosa može u roku od 15 dana od dostave odluke kojom je povrijeđeno njegovo pravo, odnosno od saznanja za povredu prava, zahtijevati od poslodavca ostvarenje toga prava. Ako poslodavac u roku od 15 dana od dostave zahtjeva radnika ne udovolji tom zahtjevu, radnik može u daljnjem roku od 15 dana zahtijevati zaštitu povrijeđenog prava pred nadležnim sudom. Zaštitu povrijeđenog prava pred nadležnim sudom ne može zahtijevati radnik koji prethodno poslodavcu nije podnio zahtjev, osim u slučaju zahtjeva radnika za naknadom štete ili drugim novčanim potraživanjima iz radnog odnosa. Ako je zakonom, drugim propisom, kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu predviđen postupak mirnoga rješavanja nastaloga spora, rok od 15 dana za podnošenje zahtjeva sudu teče od dana okončanja toga postupka. Navedene odredbe ZOR-a ne primjenjuju se na postupak zaštite dostojanstva radnika. Ako zakonom nije drukčije određeno, nadležan sud je sud nadležan za radne sporove (čl. 133. ZOR-a)

3.2. Poredbena iskustva

Analiza se metodološki temelji na usporedbi relevantnoga zakonodavstva u Republici Hrvatskoj sa zakonodavstvom u susjednim državama. Poredbeni prikaz daje uvid u sličnosti i razlike između pravne regulacije u Republici Hrvatskoj i one u BiH, Republici Srbiji i Republici Sloveniji, kao državi članici EU-a čija je pravna regulacija također posljedica usklađivanja zakonodavstva sa zakonodavstvom EU-a. Povijesna pripadnost istoj državi, s obzirom na zajedničku tradiciju i standarde pojedine grane prava, logičan je razlog za kratku analizu susjednih zakonodavstava.

3.2.1. Iskustva u Bosni i Hercegovini u mirnom rješavanju radnih sporova

Prema odredbi čl. 116. st. 1. Zakona o radu FBiH,²³ prije podnošenja tužbe radnik i poslodavac mogu se dogovoriti o mirnom rješavanju spora na način i pod uvjetima predviđenim zakonom. Prema odredbi čl. 116. st. 2. Zakona o radu FBiH, ukoliko se postupak iz st. 1. ovog člana ne okonča u razumnom roku, koji ne može biti duži od 60 dana ili se postupak mirenja okonča neuspješno, radnik ima pravo da podnese tužbu nadležnom sudu, u rokovima iz čl. 114. ovog zakona koji teku od dana okončanja postupka mirenja. Prema odredbi čl. 114. st. 1. Zakona o radu FBiH, radnik koji smatra da mu je poslodavac povrijedio neko pravo iz radnog odnosa dužan je u roku od 30 dana od dana dostavljanja odluke kojom je povrijeđeno njegovo pravo, odnosno od dana saznanja za povredu prava zahtijevati od poslodavca ostvarivanje tog prava. Prema odredbi čl. 114. st. 2. Zakona o radu FBiH, ako poslodavac u roku od 30 dana od dana podnošenja zahtjeva

za zaštitu prava ili postizanja dogovora o mirnom rješavanju spora iz čl. 116. st. 1. ovog zakona ne udovolji tom zahtjevu, radnik može u daljem roku od 90 dana podnijeti tužbu pred nadležnim sudom. Odredbom čl. 114. st. 3. Zakona o radu FBiH propisano je da zaštitu povrijeđenog prava pred nadležnim sudom ne može zahtijevati radnik koji prethodno poslodavcu nije podnio zahtjev iz st. 1. ovog člana, osim u slučaju otkaza ugovora o radu u skladu s ovim zakonom. U procesne zakone ugrađena je odredba da sud može uputiti stranke u medijacije ili stranke to zatraže sporazumno, ali medijacija se može provoditi i neovisno o tomu je li pokrenut ili hoće li se pokrenuti parnični postupak. Naime, prema Zakonu o parničnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine²⁴ najkasnije na pripremnom ročištu, sud može, ukoliko ocijeni da je to svrsishodno s obzirom na prirodu spora i druge okolnosti, predložiti strankama da spor riješe u postupku medijacije, kako je predviđeno posebnim zakonom. Prema odredbi čl. 86. st. 2. FZPP-a, takav prijedlog mogu staviti i stranke sporazumno do zaključenja glavne rasprave. Prema odredbi čl. 1. st. 2. Zakona o postupku medijacije BiH,²⁵ poslovi medijacije posebnim zakonom se prenose na udruženje ili udruženja po proceduri utvrđenoj tim zakonom - Zakon o prijenosu poslova medijacije na udruženje medijatora.²⁶ Prema odredbi čl. 1. Zakona o prijenosu poslova medijacije na udruženje medijatora određeno je da se ovim zakonom uređuje postupak prijenosa poslova medijacije i određivanja udruženja građana koji će obavljati poslove medijacije u Bosni i Hercegovini, u skladu sa zakonom o postupku medijacije te prijenos poslova na udruženje medijatora. Prema odredbi čl. 3. Zakon o prijenosu poslova medijacije na udruženje medijatora, poslovi medijacije prenose se na “Udruženje medijatora u Bosni i Hercegovini” registrirano rješenjem Ministarstva civilnih poslova i komunikacija Bosne i Hercegovine. Radni sporovi su pogodni za rješavanje alternativnim načinima rješavanja, pa i mirenjem propisanim Zakona o mirnom rješavanju radnih sporova iz 2021.²⁷ Prema odredbi čl. 1. st. 1. Zakona o mirnom rješavanju radnih sporova FBiH, ovim zakonom uređuje se postupak mirnog rješavanja radnih sporova (individualnih i kolektivnih), način određivanja miritelja i arbitara i druga pitanja od značaja za mirno rješavanje radnih sporova za teritoriju Federacije Bosne i Hercegovine ako drugim zakonom nije drugačije određeno. U suštini, građani Bosne i Hercegovine u Federaciji imaju zakonsku mogućnost izbora između sudskog i izvansudskog rješavanja radnih sporova te oba modela počivaju na načelu dobrovoljnosti. Dakle, strane u individualnom, odnosno kolektivnom sporu dobrovoljno od­lučuju o mirnom rješavanju radnog spora, ako ovim ili drugim za­konom nije drugačije određeno, te same biraju miritelje i arbitre sa Liste miritelja i arbitara (čl. 3.). Iznimka od ovog načela predviđena je u postupcima mirenja u djelatnostima od javnog interesa. Primjerice, Zakon o radu Federacije propisuje zabranu započinjanja štrajka prije okončanja postupka mirenja predviđenog ovim zakonom, odnosno prije provođenja drugog postupka mirnog rješavanja spora o kojem su se strane sporazumjele (čl. 156. st. 3.), stavljajući naglasak na važnost provođenja postupka mirnog rješavanja spora.

3.3. Iskustva Republike Srbije u mirnom rješavanju radnih sporova

²⁸ je osnovni propis koji reguliraju prava, obveze i odgovornosti poslodavaca i radnika. Drugi ključni propis je ²⁹ kojim se regulira posredovanje (medijacija) i arbitraža. Ovaj zakon je tijekom 2024. i 2025. doživio nekoliko izmjena s ciljem rasterećenja sudova i promoviranja alternativnih načina rješavanja sporova. U oba slučaja Zakon o radu i Zakon o mirnom rješavanju radnih sporova predviđaju sličnu proceduru, uz određene specifičnosti kolektivnih sporova (npr. obvezno sudjelovanje sindikata i reprezentativnih udruženja poslodavaca). Radnici obično najprije pokušavaju riješiti problem internim putem, obraćanjem sindikatu ili neposredno poslodavcu. Ako to ne uspije, podnose tužbu nadležnom sudu ili zahtjev za mirno rješavanje spora, s tim da je predmetni zahtjev dobrovoljan čin.

3.4. Iskustva Slovenije u mirnom rješavanju radnih sporova

Zakon o alternativnom rješavanju sudskih sporova,³⁰ koji je donesen 19. studenog 2009., a stupio je na snagu 15. lipnja 2010., nameće prvostupanjskim i drugostupanjskim sudovima obvezu da strankama omoguće korištenje alternativnog rješavanja sporova u sporovima koji proizlaze i iz radnih odnosa donošenjem i provedbom programa alternativnog rješavanja sporova. U okviru ovog programa sudovi su dužni omogućiti strankama korištenje medijacije, a mogu koristiti i druge oblike alternativnog rješavanja sporova. Ipak, svi modeli su na dobrovoljnoj osnovi.

4. Umjesto zaključka

Uslijed razvoja socijalnoekonomskih odnosa, priroda i uzroci radnih sporova postali su složeniji i raznovrsniji, a time i procesi i mehanizmi sprečavanja i rješavanja sporova konstantno zahtijevaju nove pristupe. Stoga uređivanje sistema rješavanja sporova do kojih dolazi u području rada zahtijeva neprekidno unaprjeđivanje. Mirno rješavanje radnih sporova predstavlja pravni mehanizam za ostvarivanje individualnih i kolektivnih prava iz radnog odnosa, kroz jednu vrstu socijalnog dijaloga potpomognutu od strane medijatora. Ova vrsta rješavanja radnih sporova ima prednosti na području unaprjeđenja pristupa pravdi, na području ekonomičnosti u smislu rasterećenja sudova te u smislu postizanja dogovora o sporu u kraćem razdoblju u odnosu na dugotrajnost postupaka koji se vode pred sudom. Ipak, činjenica je da se u pozitivnom zakonodavstvu ne poklanja velika pažnja mirnom rješavanju (radnih) sporova. Ovako nešto nije neobično jer medijacija nije zaživjela ni u drugim područjima rješavanja sporova što pokazuju i česte izmjene propisa o mirenju. Štoviše, za sada ne postoji kultura mirnog rješavanja sporova koja bi se razvila u pravcu razumijevanja mirnog rješavanja sporova odnosno medijacije kao praktičnog rješenja kojim se postižu brzi i dugotrajni rezultati. Štoviše, u našoj pravnoj kulturi prisutan je mentalni sklop „idem se osvetiti“ za pretrpljenu nepravdu, pa se po svaku cijenu iniciraju formalni (sudski) mehanizmi. Budući da je dobrovoljnost jedno od osnovnih načela mirnog rješavanja sporova,³¹ smatramo kako nije potrebno nametnuti posredovanje/mirenje/medijaciju kao obvezu u radnim sporovima (u legislativi se, kako je objašnjeno, to događa isključivo u pojedinim vrstama kolektivnih sporova u djelatnostima od javnog interesa). Moguće je, međutim, raditi na izgradnji kulture mirnog rješavanja spora, odnosno da se pri rješavanju radnog spora u njega ulazi s poštenim namjerama da se spor riješi učinkovitije, umjesto da medijacija služi dodatnom zastrašivanju, razmjeni optužbi i/ili ispitivanju kvaliteta dokaza koje jedna strana ima protiv druge, a sve kako bi se procijenile šanse za uspjeh u radnom sporu. Na tom su tragu i iskustva praktičara koji smatraju medijaciju samo jednim od modela rješavanja radnih sporova, dakle kao dobrovolji model, smatrajući da bi sve drugo postiglo suprotan učinak.

Izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, Katedra za građansko procesno pravo

Martina Tičić, mag. iur., Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, Katedra za građansko procesno pravo