Ocjena ustavnosti članka 29. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama

Osporene odredbe članka 29. stavaka 1. i 2. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama uvode sustav kvota prema kojima tijekom jedne kalendarske godine najviše 5 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe može dobiti ocjenu „izvrstan“, a najviše njih 15% ocjenu „naročito uspješan“, čime ograničavaju službenicima i namještenicima mogućnost napredovanja u plaći bez obzira na njihov stvarni radni učinak, stručnost i rezultate rada.

Osporene odredbe u nesuglasju su s načelom socijalne države iz članka 1. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske, s najvišim vrednotama ustavnog poretka iz članka 3., s načelom ustavnosti i zakonitosti iz članka 5. stavka 1., s načelom jednakosti pred zakonom iz članka 14. stavka 2., s načelom razmjernosti u ograničavanju prava i sloboda iz članka 16., sa sudskom kontrolom zakonitosti pojedinačnih akata iz članka 19. stavka 2., s pravom na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1., s pravom na dostojanstvo, ugled i čast iz članka 35., s pravom na sudjelovanje u javnim poslovima pod jednakim uvjetima iz članka 44., s pravom na rad iz članka 54. stavka 1. te s pravom na zaradu iz članka 55. stavka 1.

Osporene odredbe također su u nesuglasju sa člankom 134. Ustava Republike Hrvatske u vezi s međunarodnim ugovorima koji obvezuju Republiku Hrvatsku, osobito Europskom socijalnom poveljom, Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 111 o diskriminaciji u zaposlenju i zanimanju te Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Konačno, osporene odredbe su u nesuglasju sa člankom 141.c Ustava Republike Hrvatske u vezi s pravnom stečevinom Europske unije koja zahtijeva uspostavu merit sustava u javnoj upravi.

Predmet osporavanja

1. Članak 29. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama³, koji glasi:

„(1) Tijekom jedne kalendarske godine najviše 5 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe može dobiti ocjenu „izvrstan“.

(2) Tijekom jedne kalendarske godine najviše 15 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe može dobiti ocjenu „naročito uspješan“.

(3) Ukupan broj zaposlenih službenika i namještenika iz stavaka 1. i 2. ovoga članka utvrđuje se na posljednji dan kalendarske godine za koju se službenici i namještenici ocjenjuju.

(4) Čelnik tijela osniva Odbor za preispitivanje prijedloga ocjena. Sastav i način rada Odbora propisuje Vlada uredbama iz članka 10. stavaka 8. i 9. ovoga Zakona.

(5) Obrazloženi prijedlog ocjena „izvrstan“ i „naročito uspješan“ razmatra Odbor za preispitivanje prijedloga ocjena radi usklađivanja prijedloga s ograničenjima iz stavaka 1. i 2. ovoga članka.“

2. Članak 96. stavak 4. Zakona o državnim službenicima⁴, koji glasi:

„Posebnim zakonom kojim se uređuju plaće državnih službenika i namještenika propisat će se ograničenje ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela koji tijekom jedne kalendarske godine može dobiti ocjenu „izvrstan“ i „naročito uspješan“.“

Opis normativnog okvira i bit problema

Sustav ocjenjivanja državnih službenika uređen je ZDS-om koji u članku 93. propisuje svrhu ocjenjivanja: „poticanje službenika na kvalitetno i učinkovito izvršavanje službenih zadaća te utvrđivanje njihova doprinosa u obavljanju poslova kao kriterija za nagrađivanje i napredovanje u državnoj službi“, pri čemu čl. 12. Uredbe o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika⁵, propisuje kriterije vrednovanja učinkovitosti rada. Tako se kao opći kriteriji navode: djelotvornost u obavljanju poslova, točnost, preciznost i pouzdanost u obavljanju poslova, pridržavanje rokova u obavljanju poslova, sposobnost rješavanja problema, a kao posebni kriteriji: stupanj kreativnosti, inovativnosti i samoinicijativnosti, pisana komunikacija, govorna komunikacija, digitalna pismenost i sposobnost suradnje. Člankom 23. navedene Uredbe propisano je da se na ocjenjivanje učinkovitosti rada namještenika odgovarajuće primjenjuju kriteriji za ocjenjivanje državnih službenika.

Članak 94. ZDS-a propisuje da se službenici ocjenjuju na temelju ostvarene učinkovitosti rada ocjenama: „izvrstan“, „naročito uspješan“, „uspješan“, „zadovoljava“ i „ne zadovoljava“.

Međutim, osporene odredbe članka 29. stavaka 1. i 2. ZoP-a uvode sustav kvota prema kojem tijekom jedne kalendarske godine najviše 5 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe može dobiti ocjenu „izvrstan“, a najviše 15 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe ocjenu „naročito uspješan“. Time se matematički a priori isključuje mogućnost da preostalih 80 % službenika dobije navedene ocjene, bez obzira na to ispunjavaju li propisane sadržajne kriterije.

Ovakav sustav kvota stvara nepremostivu koliziju između sadržajnih kriterija za ocjenjivanje i formalnih ograničenja broja službenika koji te ocjene mogu dobiti. Posljedično, službenik i namještenik koji u potpunosti ispunjava zakonske kriterije za ocjenu „izvrstan“ ili „naročito uspješan“ neće tu ocjenu dobiti isključivo zato što je matematički limit već dosegnut, a ne zato što njegov rad ne zaslužuje takvo priznanje.

Povreda načela socijalne države i najviših vrednota ustavnog poretka

Članak 1. stavak 1. Ustava određuje Republiku Hrvatsku kao socijalnu državu.

Članak 3. Ustava navodi jednakost, socijalnu pravdu, poštivanje prava čovjeka i vladavinu prava kao najviše vrednote ustavnog poretka.

Načelo socijalne države obvezuje zakonodavca da stvara normativni okvir koji omogućuje pravednu naknadu za rad i priznanje stvarnih zasluga. Ovo načelo podrazumijeva da pravni sustav mora osigurati korektnost u odnosima između države kao poslodavca i njezinih službenika i namještenika. Uvođenjem sustava kvota koji a priori 80 % službenika i namještenika onemogućuje pristup višim ocjenama bez obzira na njihov stvarni radni učinak, zakonodavac postupa suprotno temeljnim zahtjevima socijalne države.

Posebno je problematična činjenica da osporene odredbe stvaraju presumpciju prema kojoj 80 % državnog aparata nije sposobno za natprosječan rad. Prema podacima Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije⁶, na dan 31. prosinca 2024. u državnoj službi i javnim službama bilo je zaposleno 246.370 osoba (koji podatak ne obuhvaća zaposlenike Ministarstva obrane). Primjenom osporenih kvota, više od 197.000 službenika i namještenika a priori se smatra prosječnima ili ispodprosječnima, neovisno o njihovu stvarnom doprinosu.

Ovakva presumpcija je nelogična i proturječna. Naime, zapošljavanje državnih službenika provodi se na temelju strogih zakonskih kriterija putem javnih natječaja, provjere stručnih sposobnosti i ispunjavanja formalnih uvjeta. Ako je država kao poslodavac zaposlila službenike koji ispunjavaju sve zakonske uvjete, nelogično je da ih istovremeno kao zakonodavac a priori klasificira kao prosječne ili ispodprosječne. Budući da se država javlja u dvostrukoj ulozi, kao zakonodavac i kao poslodavac, pri čemu su kriteriji zapošljavanja propisani od strane države kao zakonodavca, a zapošljavanja provedena uz odobrenje države kao poslodavca, proizlazi da je država u sukobu sama sa sobom i da je zaposlila više od 197.000 prosječnih i ispodprosječnih službenika i namještenika prema vlastitim kriterijima i vlastitom odobrenju.

Sustav kvota također narušava načelo socijalne pravde, jer službenici i namještenici koji rade pod jednakim uvjetima i ostvaruju jednake ili bolje rezultate od predviđenih ne mogu ostvariti jednako priznanje svojeg rada. Takav sustav nije utemeljen na zaslugama, već na proizvoljnom matematičkom ograničenju.

Povreda načela ustavnosti i koherentnosti pravnog poretka

Članak 5. stavak 1. Ustava propisuje da zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom. Ovo načelo zahtijeva unutarnju koherentnost pravnog poretka i zabranjuje zakonodavcu donošenje normi koje su međusobno proturječne ili koje onemogućuju ostvarenje proklamiranih ciljeva.

ZDS u članku 93. propisuje da je svrha ocjenjivanja „poticanje službenika na kvalitetno i učinkovito izvršavanje službenih zadaća te utvrđivanje njihova doprinosa kao kriterija za nagrađivanje i napredovanje.“ Ove odredbe utemeljivale su merit sustav u hrvatskoj državnoj službi, temeljen na načelu da napredovanje i nagrađivanje ovisi o znanju, stručnosti, sposobnostima i rezultatima rada.

Osporene odredbe o kvotama u izravnoj su koliziji s navedenim odredbama, jer onemogućuju da ocjena službenika i namještenika odražava njegov stvarni doprinos. Zakonodavac tako jednom rukom propisuje da službenici i namještenici državnog tijela ili javne službe moraju ispunjavati određene sadržajne kriterije kako bi dobili višu ocjenu, a drugom rukom propisuje da te ocjene većina od 80 % ne može dobiti bez obzira na ispunjavanje kriterija.

Uvođenje merit sustava bila je jedna od ključnih reformi hrvatske državne uprave u procesu pristupanja Europskoj uniji, provedena upravo zbog prigovora Europske komisije da napredovanje nije dovoljno utemeljeno na zaslugama. Osporene odredbe kvota de facto ukidaju merit sustav i vraćaju sustav ocjenjivanja na formalističku razinu u kojoj stvarni rezultati rada postaju irelevantni.

Ovakva normativna proturječnost narušava načelo ustavnosti i koherentnosti pravnog poretka.

Povreda načela jednakosti pred zakonom

Članak 14. stavak 2. Ustava jamči jednakost svih pred zakonom.

Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj praksi dosljedno tumači ovo načelo tako da ono zabranjuje zakonodavcu različito postupanje prema osobama koje se nalaze u bitno jednakom položaju, osim ako za takvo različito postupanje postoji razuman i objektivno opravdan razlog.

Osporene odredbe stavljaju službenike i namještenike koji ispunjavaju iste sadržajne kriterije u bitno različit položaj. Dva službenika (ili namještenika) koji rade pod jednakim uvjetima, u istom radnom okruženju, s jednakom razinom učinka i rezultatima rada koji odgovaraju kriterijima za ocjenu „izvrstan“ ili „naročito uspješan“, neće dobiti jednaku ocjenu isključivo zbog toga što jedan od njih matematički „ne stane“ u propisanu kvotu.

Za ovakvo razlikovanje ne postoji razuman i objektivno opravdan razlog. Kvote nisu utemeljene ni na kakvoj stručnoj analizi koja bi pokazala da u državnoj službi doista postoji najviše 5 % izvrsnih i 15 % naročito uspješnih službenika i namještenika. Radi se o proizvoljno određenim postocima koji nemaju uporište u stvarnom stanju kvalitete državne službe.

Posebno je zabrinjavajuća činjenica da sustav kvota stvara takozvanu „igru nulte sume“ u kojoj uspjeh jednog službenika (namještenika) nužno znači neuspjeh drugog. Ako u nekom državnom tijelu s 20 zaposlenika jedan službenik (namještenik) dobije ocjenu „izvrstan“ (što čini 5 %), nijedan drugi službenik (namještenik) tu ocjenu ne može dobiti te kalendarske godine, bez obzira na to koliko ih ispunjava kriterije.

Ovakav sustav nije kompatibilan s načelom jednakosti, jer formalno priznanje zasluga ne ovisi o individualnim karakteristikama službenika i namještenika, već o slučajnim okolnostima i redoslijedu ocjenjivanja.

Povreda načela razmjernosti

Članak 16. Ustava propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom i samo radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala ili zdravlja, te da svako ograničenje mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Ustavni sud je u svojoj praksi razradio test razmjernosti koji uključuje ispitivanje: postoji li legitimni cilj ograničenja, je li mjera prikladna za postizanje tog cilja, je li mjera nužna te je li razmjerna u užem smislu (proporcionalnost između težine ograničenja i važnosti cilja). Osporene odredbe ne prolaze ovaj test razmjernosti.

Što se tiče legitimnog cilja, zakonodavac nije jasno artikulirao koji legitimni cilj sustav kvota treba postići. Može se pretpostaviti da je cilj racionalizacija proračunskih rashoda za plaće i sprječavanje inflacije visokih ocjena. Međutim, ovi ciljevi, čak i ako bi bili legitimni, ne mogu opravdati oduzimanje prava službenicima i namještenicima koji zaslužuju višu ocjenu.

Što se tiče prikladnosti mjere, sustav kvota nije prikladan za postizanje cilja kvalitetnog vrednovanja učinkovitosti rada, jer odvaja ocjenu od stvarnog radnog učinka. Umjesto da potiče službenike i namještenike na bolji rad (što bi trebala biti svrha ocjenjivanja prema članku 93. ZDS), sustav kvota demotivira službenike i namještenike, jer im pokazuje da njihov trud može biti uzaludan ako kvota bude popunjena.

Što se tiče nužnosti mjere, postoje blaže mjere za postizanje istih ciljeva koje ne bi a priori isključivale 80 % službenika i namještenika od mogućnosti napredovanja. Na primjer, mogli su se uvesti stroži sadržajni kriteriji za ocjenjivanje, neovisna kontrola ocjenjivanja, ili diferencirana ljestvica platnih razreda koja ne bi isključivo ovisila o sustavu kvota.

Što se tiče proporcionalnosti u užem smislu, ograničenje koje a priori za 80 % službenika i namještenika onemogućuje pristup višim ocjenama bez obzira na njihov stvarni radni učinak predstavlja prekomjerno opterećenje koje nije proporcionalno nijednom legitimnom cilju koji bi se mogao postići.

Povreda prava na dostojanstvo, ugled i čast

Članak 35. Ustava jamči svakom štovanje i pravnu zaštitu njegova dostojanstva, ugleda i časti.

Profesionalno dostojanstvo službenika i namještenika uključuje pravo na pravedno vrednovanje njihova rada. Sustav kvota narušava ovo dostojanstvo, jer službenik i namještenik koji kvalitetno obavlja svoje poslove i ispunjava sve kriterije za višu ocjenu može dobiti nižu ocjenu isključivo zbog matematičkog ograničenja. Takvo postupanje predstavlja povredu profesionalnog dostojanstva službenika i namještenika, jer njihova ocjena prestaje biti odraz njegove profesionalnosti i postaje proizvod statističkog ograničenja.

Posebno je problematična implicitna presumpcija zakonodavca da je 80 % službenika i namještenika prosječno ili ispodprosječno. Ovakva presumpcija pogađa ugled i čast svih službenika i namještenika koji će, primjenom osporenih odredbi, nužno dobiti niže ocjene bez obzira na to kako obavljaju svoj posao. Za službenike i namještenike koji su tijekom svoje karijere gradili profesionalnu reputaciju i koji u potpunosti ispunjavaju kriterije za više ocjene, sustav kvota znači formalno umanjenje njihova profesionalnog ugleda.

Povreda prava na rad i prava na zaradu

Članak 54. stavak 1. Ustava jamči svakome pravo na rad, a članak 55. stavak 1. jamči svakom zaposlenom pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život.

Pravo na rad uključuje pravo na pravedno vrednovanje rada i mogućnost napredovanja temeljenog na zaslugama. Sustav kvota ograničava ovo pravo, jer onemogućuje službenicima i namještenicima da svojim radom i rezultatima ostvare napredovanje u plaći.

U sustavu plaća državnih službenika i namještenika, ocjena ima neposredan utjecaj na njihovu plaću. Službenici i namještenici s višim ocjenama napreduju u platnim razredima i ostvaruju dodatke na plaću. Sustav kvota time izravno ograničava pravo na zaradu, jer službenici i namještenici koji ispunjavaju kriterije za višu ocjenu ne mogu ostvariti odgovarajuće materijalno priznanje.

Posebno je problematično što osporene odredbe stvaraju situaciju u kojoj rad službenika i namještenika prestaje biti relevantan faktor za određivanje njihove plaće. Bez obzira na to koliko kvalitetno službenik i namještenik obavlja svoje poslove, njihova plaća neće odražavati tu kvalitetu ako je kvota već popunjena. Time se narušava temeljna veza između rada i nagrade koja je sadržana u ustavnom pravu na zaradu.

Povreda prava na sudjelovanje u javnim poslovima pod jednakim uvjetima

Članak 44. Ustava propisuje da svaki državljanin Republike Hrvatske ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe.

Ova ustavna odredba jamči, ne samo pravo na pristup javnoj službi pod jednakim uvjetima, već i pravo na sudjelovanje u obavljanju javnih poslova pod jednakim uvjetima.

Ustavni sud je u svojoj praksi tumačio ovu odredbu široko, uključujući u njezin doseg sve aspekte službeničkog statusa koji utječu na uvjete pod kojima službenici obavljaju javne poslove. To uključuje i uvjete napredovanja u službi, koji ovise o ocjenjivanju i ocjeni službenika i namještenika, jer napredovanje je neizostavni dio službeničke i namješteničke karijere i bitno određuje položaj službenika i namještenika.

Osporene odredbe o kvotama narušavaju jednakost uvjeta sudjelovanja u javnoj službi na dva načina. Prvo, službenici i namještenici koji obavljaju javne poslove s jednakom razinom kvalitete, stručnosti i učinka nemaju jednake uvjete napredovanja, jer njihovo napredovanje ne ovisi o njihovu radu, već o tome hoće li matematički stati u propisanu kvotu. Dva službenika (ili dva namještenika) s identičnim kvalifikacijama i identičnim radnim učinkom nalaze se u nejednakom položaju, jer će jedan napredovati, a drugi neće, ovisno o slučajnim okolnostima koje nemaju nikakve veze s njihovim radom. Primjerice, to praktično znači da će se u praksi pravosudnih tijela pojaviti situacije da sudski savjetnici dobiju ocjenu izuzetan, jer im je to bitno za napredovanje do položaja suca, a onda, zbog ispunjene kvote, ostali službenici i namještenici u sudovima neće moći biti ocijenjeni ocjenom izuzetan, jer matematički neće „stati“ u kvotu od 5 %. Navedeni primjer najbolje pokazuje kako osporene odredbe predstavljaju, kolokvijalno rečeno, poistovjećivanje „krušaka“ i „jabuka“, što je nedopustivo za uređenu pravnu državu.

Drugo, sustav kvota stvara nejednakost među državnim tijelima različite veličine. U manjem tijelu s dvadeset zaposlenika, kvota od 5 % znači da samo jedan službenik (jedan namještenik) može dobiti ocjenu izvrstan. U većem tijelu s tisuću zaposlenika, pedeset službenika ili namještenika može dobiti istu ocjenu. To znači da službenici i namještenici u manjim tijelima imaju statistički manje šanse za najvišu ocjenu, čime se narušava jednakost uvjeta sudjelovanja u javnoj službi ovisno o tome u kojem tijelu službenik ili namještenik radi.

Članak 44. Ustava zahtijeva da uvjeti sudjelovanja u javnoj službi budu jednaki za sve službenike i namještenike. Sustav u kojem napredovanje ovisi o proizvoljnom matematičkom ograničenju, a ne o stvarnim zaslugama službenika i namještenika, ne ispunjava ovaj ustavni zahtjev.

Povreda prava na sudsku kontrolu pojedinačnih akata i učinak sustava kvota na pravnu zaštitu

Članak 19. stavak 2. Ustava jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

Ovo temeljno ustavno jamstvo osigurava da svaki pojedinačni akt koji utječe na prava i obveze građana može biti podvrgnut neovisnoj sudskoj kontroli koja će ispitati je li akt zakonit i utemeljen.

Članak 42. stavci 1. i 2. ZDS-a propisuju da ocjenjivanje prestaje biti upravna stvar i da nezadovoljni službenici pravnu zaštitu ostvaruju pred redovnim sudovima.

Odluka o ocjeni predstavlja pojedinačni akt koji proizvodi pravne učinke na njihova prava, osobito na njihovo pravo na napredovanje u plaći, budući napredovanje ovisi o ocjeni. Ustav jamči da takav akt može biti podvrgnut sudskoj kontroli, što podrazumijeva mogućnost da sud meritorno ispita je li ocjena utemeljena na zakonu i činjenicama te, ako utvrdi nezakonitost, pruži odgovarajuću zaštitu povrijeđenom pravu.

Međutim, sustav kvota onemogućuje učinkovitu sudsku kontrolu odluka o ocjeni. Razmotrimo situaciju u kojoj službenik (namještenik) osporava svoju ocjenu tvrdeći da ispunjava sve sadržajne kriterije za ocjenu izuzetan, ali mu je dodijeljena niža ocjena. Čak i ako sud, provodeći postupak, utvrdi da službenik (namještenik) doista ispunjava sve kriterije za ocjenu izuzetan, sud ne može udovoljiti tužbenom zahtjevu i naložiti da mu se dodijeli ta ocjena ako je kvota od 5 % već popunjena. Sud bi u takvom slučaju mogao jedino deklaratorno utvrditi da službenik (namještenik) ispunjava kriterije, ali ne bi mogao pružiti stvarnu zaštitu povrijeđenom pravu, jer bi dodjela više ocjene značila prekoračenje zakonske kvote.

Ovako normativno rješenje de facto ukida ustavno jamstvo sudske kontrole pojedinačnih akata, jer tu kontrolu čini iluzornom. Sud postaje nemoćan pružiti stvarnu zaštitu čak i kada utvrdi da je pravo službenika (namještenika) povrijeđeno. Ishod postupka unaprijed je determiniran zakonom, a ne sudskom ocjenom činjenica i dokaza. To je u izravnoj suprotnosti s člankom 19. stavkom 2. Ustava koji jamči sudsku kontrolu kao sredstvo zaštite prava, a ne kao puku formalnost bez stvarnog učinka.

Povreda prava na pravično suđenje

Članak 29. stavak 1. Ustava propisuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama.

Ovo temeljno pravo na pravično suđenje, koje odgovara članku 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda⁷, uključuje pravo na pristup sudu koji može donijeti učinkovitu odluku o pravima pojedinca.

Europski sud za ljudska prava u svojoj je praksi dosljedno tumačio pravo na pristup sudu tako da ono mora biti stvarno i učinkovito, a ne teoretsko i iluzorno. U presudi Kutić protiv Hrvatske (Zahtjev br. 48778/99), konačnoj 1. lipnja 2002., kao i u brojnim drugim presudama, Europski sud je utvrdio da država mora osigurati da pojedinci imaju pristup sudu koji može meritorno odlučiti o njihovim pravima i pružiti odgovarajuću zaštitu ako utvrdi povredu.

Sustav kvota narušava pravo na pravično suđenje, jer onemogućuje sudu pružiti učinkovitu zaštitu službenicima čija su prava povrijeđena. Kao što je prethodno objašnjeno, čak i ako sud utvrdi da službenik ispunjava sve kriterije za višu ocjenu, ne može mu tu ocjenu dodijeliti ako je kvota popunjena. Sud je tako sveden na ulogu pasivnog promatrača koji može konstatirati povredu prava, ali je ne može otkloniti.

Dodatno, sustav kvota stvara situaciju u kojoj je ishod sudskog postupka unaprijed determiniran zakonom, a ne sudskom ocjenom dokaza. To je u suprotnosti s temeljnim načelom pravičnog suđenja prema kojem odluka suda mora proizaći iz nepristrane ocjene činjenica i dokaza, a ne iz unaprijed zadanih matematičkih ograničenja. Pravo na pravično suđenje podrazumijeva da sud može slobodno ocijeniti sve relevantne činjenice i donijeti odluku koja odgovara utvrđenom činjeničnom stanju. Sustav kvota oduzima sudu tu mogućnost i time čini pravo na pravično suđenje iluzornim.

Arbitrarnost kvota

Osporene odredbe propisuju da najviše 5 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe može dobiti ocjenu „izvrstan“ i najviše 15 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe ocjenu „naročito uspješan“. Za ovakvo određivanje postotaka ne postoji nikakvo racionalno obrazloženje niti stručna podloga.

Zašto je zakonodavac odredio baš 5 %, a ne 3 % ili 7 %? Zašto 15 %, a ne 10 % ili 20 %? Na ova pitanja ne postoji odgovor, jer kvote nisu utemeljene ni na kakvoj analizi stvarnog stanja u državnoj službi, ni na komparativnim iskustvima, ni na stručnim standardima upravljanja ljudskim potencijalima.

Ovakva arbitrarnost sama po sebi predstavlja povredu načela vladavine prava, jer zakonodavac donosi norme koje bitno utječu na prava građana bez ikakvog racionalnog utemeljenja.

Dodatno, osporene odredbe ne uzimaju u obzir specifičnosti pojedinih državnih tijela. Jednaka kvota primjenjuje se na tijela s desetak zaposlenika i na tijela s nekoliko tisuća zaposlenika, na tijela sa složenim zadaćama koje zahtijevaju visoku stručnost i na tijela s rutinskim administrativnim poslovima. Ovakvo uniformno rješenje ne odgovara raznolikosti državne službe i dodatno potvrđuje arbitrarnost propisanih kvota.

Nesuglasje s međunarodnim ugovorima

Članak 134. Ustava propisuje da međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj snazi su iznad zakona.

Ova ustavna odredba znači da zakoni Republike Hrvatske moraju biti u skladu s međunarodnim ugovorima koje je Republika Hrvatska ratificirala, a u slučaju nesuglasja primjenjuje se međunarodni ugovor.

Republika Hrvatska stranka je nekoliko međunarodnih instrumenata koji su relevantni za pitanje ocjenjivanja i napredovanja u javnoj i državnoj službi.

Europska socijalna povelja⁸, koju je Republika Hrvatska ratificirala, u članku 4. jamči pravo radnika na pravičnu plaću. Ovo pravo uključuje pravo na zaradu koja odgovara kvaliteti i količini obavljenog rada. Sustav kvota koji onemogućuje pravično vrednovanje rada, jer odvaja ocjenu od stvarnog radnog učinka, može se smatrati nesuglasnim s ovom odredbom Europske socijalne povelje. Radnik čiji izvrsni rezultati nisu priznati isključivo zbog matematičkog ograničenja ne prima pravičnu plaću za svoj rad.

Konvencija Međunarodne organizacije rada broj 111 o diskriminaciji u odnosu na zaposlenje i zanimanje⁹, koju je Republika Hrvatska također ratificirala, u članku 1. zabranjuje svako razlikovanje, isključivanje ili davanje prednosti koje ima za učinak ukidanje ili narušavanje jednakosti mogućnosti ili postupanja u zapošljavanju ili zanimanju. Sustav kvota stvara razlikovanje među službenicima koji ispunjavaju jednake kriterije, jer nekima od njih uskraćuje mogućnost napredovanja, koje ovisi o ocjeni, bez objektivnog opravdanja. Takvo razlikovanje narušava jednakost mogućnosti u zanimanju i može se smatrati oblikom diskriminacije u smislu Konvencije broj 111.

Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, koji obvezuje Republiku Hrvatsku¹⁰, u članku 7. jamči pravo svih radnika na pravične i povoljne uvjete rada, što izričito uključuje pravičnu plaću i jednaku nagradu za rad iste vrijednosti bez ikakve razlike te istu mogućnost za sve da napreduju u svom radu u višu odgovarajuću kategoriju.

Sustav kvota narušava jednak položaj u pogledu napredovanja, jer službenici i namještenici s jednakim sposobnostima i jednakim radnim učinkom nemaju jednak položaj ako jedan stane u kvotu, a drugi ne.

Uzimajući u obzir članak 134. Ustava i navedene međunarodne ugovore koji obvezuju Republiku Hrvatsku, osporene odredbe o kvotama nisu u skladu s međunarodnopravnim obvezama Republike Hrvatske u području radnih prava i zaštite od diskriminacije.

Nesuglasje s pravnom stečevinom Europske unije

Članak 141.c Ustava propisuje da su pravna pravila Europske unije i pravni akti pravno obvezujući u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije.

Ova ustavna odredba obvezuje Republiku Hrvatsku da svoje zakonodavstvo uskladi s pravnom stečevinom Europske unije i da ne donosi zakone koji su s tom stečevinom u suprotnosti.

Merit sustav u javnoj upravi čini dio europske pravne stečevine u širem smislu, jer predstavlja jedno od temeljnih načela na kojima počiva europski administrativni prostor. Europska komisija je u procesu pristupanja Hrvatske Europskoj uniji posebnu pozornost posvećivala reformi javne uprave i uspostavi merit sustava. U izvješćima o napretku Hrvatske, Komisija je višekratno naglašavala važnost sustava napredovanja temeljenog isključivo na zaslugama, profesionalnosti i rezultatima rada, a ne na političkim ili drugim izvanzakonskim kriterijima.

Republika Hrvatska je u procesu pristupanja Europskoj uniji preuzela obvezu uspostave merit sustava i tu je obvezu ispunila donošenjem Uredbe o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika, prema sadržajnim kriterijima. Međutim, osporene odredbe o kvotama iz ZoP-a de facto ukidaju merit sustav, jer razdvajaju ocjenu od stvarnih zasluga službenika.

Sustav u kojem službenikova (namještenikova) ocjena ne ovisi o njegovu radu, već o proizvoljnom matematičkom ograničenju, nije merit sustav kakav zahtijeva europska pravna stečevina. To je sustav u kojem se napredovanje određuje unaprijed zadanim postocima, a ne individualnim zaslugama. Takav sustav u suprotnosti je s temeljnim načelima prava Europske unije i dovodi u pitanje usklađenost hrvatskog službeničkog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije.

Prijedlog ustavnom sudu

Podnositelji su u podnesenom prijedlogu predložili Ustavnom sudu Republike Hrvatske da:

1. Pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 29. ZoP-a i članka 96. stavka 4. ZDS-a,

2. Utvrdi da osporene odredbe članka 29. ZoP-a i članka 96. stavka 4. ZDS-a nisu u suglasnosti sa člankom 1. stavkom 1., člankom 3., člankom 5. stavkom 1., člankom 14. stavkom 2., člankom 16., člankom 19. stavkom 2., člankom 29. stavkom 1., člankom 35., člankom 44., člankom 54. stavkom 1. i člankom 55. stavkom 1. Ustava, kao ni sa člancima 134. i 141.c Ustava u vezi s međunarodnim ugovorima i pravnom stečevinom Europske unije.

3. Ukine osporene odredbe na temelju članka 55. stavka 1. UZUS-a.

Prijedlog za privremenu obustavu izvršenja

Na temelju članka 45. UZUS-a, podnositelji su predložili Ustavnom sudu da do donošenja konačne odluke privremeno obustavi izvršenje članka 29. ZoP-a i članka 96. stavka 4. ZDS-a.

Ovaj prijedlog su obrazložili time što će primjena osporenih odredbi dovesti do nepopravljive štete za službenike koji će, usprkos ispunjavanju svih sadržajnih kriterija, dobiti niže ocjene isključivo zbog sustava kvota. Ocjenjivanje za 2025. godinu provest će se do 28. veljače 2026. pa je privremena obustava nužna kako bi se spriječila primjena potencijalno neustavnih odredaba prije nego što Ustavni sud donese meritorno rješenje.

Privremena obustava ne bi uzrokovala štetne posljedice za pravni poredak, jer bi se ocjenjivanje nastavilo provoditi prema sadržajnim kriterijima iz članka 95. Uredbe o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika, bez primjene arbitrarnih kvota.

Zaključak

Državni aparat kao sveprisutna tema rasprava u kontekstu njegove „glomaznosti“, jer broji više od 250.000 zaposlenih, podrazumijeva uvijek aktualne teme plaća i ocjenjivanja službenika i namještenika u državnoj službi i javnim službama.

Ocjenjivanje je značajan institut upravnog prava, jer propisuje postupanje ocjenjivača koje posljedično utječe na prava i obveze službenika i namještenika, koja prava su izravno povezana s njihovim egzistencijalnim pravima.

Ana Pervan, sveučilišna magistra prava

Općinski sud u Vinkovcima

upraviteljica pisarnice sudske uprave