Dovoljno je u tom smislu nabrojati značajnu razliku u broju predmeta koje odluči DKOM odnosno Visoki upravni sud u jednoj godini, ali i činjenicu da su odluke DKOM-a u žalbenim postupcima donesene najčešće u kratkom vremenskom periodu za razliku od upravnosudskih koje će ipak uslijediti barem nekoliko mjeseci nakon odluke DKOM-a.1
No kao još jedan razlog pragmatičnosti poznavanja prakse DKOM-a jest okolnost da odluke ove institucije izvršavaju stranke iz postupka javne nabave. Stoga je njihova zadaća osobito važna nakon što DKOM donese i objavi svoju odluku. U slučaju rješenja DKOM-a kojom se žalba usvaja i obesnažuje odluka naručitelja o odabiru razmjerno najvažniju zadaću i najsloženiju zadaću ima naručitelj. U opisanoj situaciji upravo naručitelj mora ponoviti određene radnje i/ili određeni postupovni stadij u postupku javne nabave ali ovaj put na zakonit način. To znači da je upravo odgovornost naručitelja u opisanoj situaciji najveća kako bi se ponovljene radnje (postupovni stadij) proveli pravilno i zakonito. Zadaća naručitelja koju opisujemo, međutim, nije uvijek jednostavna. Identično se može ustvrditi i za druge vrste odluke koje DKOM donosi tijekom žalbenog postupka (kao npr. odluka o privremenim mjerama). O tome što obuhvaća te kako se mora provesti ali i s kojim se poteškoćama naručitelj može suočiti pišemo u nastavku ovog rada.
Povod za razmatranje teme - rješenje DKOM-a od 24. 09. 2020.
Neposredan povod ali i primjer na kojem namjeravamo prikazati glavnu temu ovog rada jest rješenje DKOM-a iz rujna 2020 (dalje: Rješenje).2 Osnovu slučaja predstavljala je dužnost naručitelja da nakon prethodne instancione odluke (rješenja) DKOM-a ponovi postupak pregleda i ocjene ponuda te donese novu odluku o odabiru. U ponovnom pregledu i ocjeni ponuda naručitelj je isključio jednog od ponuditelja bez posebnog obrazloženja osim što je u odgovarajući zapisnik zapisao da je dotična ponuda isključena temeljem prethodnog (prvog) rješenja DKOM-a. Podnositelj čija je ponuda isključena podnio je žalbu te izravno napao takav postupak naručitelja. Upravo je taj žalbeni navod jedan od dva ključna žalbena navoda.
Prethodno je još potrebno navesti da u svom prvom rješenju DKOM nije naručitelju dao detaljne upute o tome kako ponovno provesti postupak pregleda i ocjena ponuda već je samo okvalificirao određene postupke i radnje naručitelja kao nezakonite te uputio predmet na ponovni postupak naručitelju. Drugačije rečeno, naručitelj je imao slobodu da nakon ponavljanja dijela postupka (stadij pregleda i ocjena ponuda) donese prema rezultatima ovog postupka novu odluku kojom okončava postupak javne nabave. Analiza ponuda trebala je dovesti do određenih radnji naručitelja uobičajenih u ovom postupovnom stadiju (dopuna i pojašnjenje ponuda itsl.) a zbog uočenih propusta naručitelja u dokazivanju tijekom pregleda i ocjena ponuda.
Izložena situacija aktualizirala je, međutim, pitanja puno važnija od onih kojima se bavio konkretan slučaj. Naime, jasno je da je konkretni naručitelj postupio nezakonito kada je isključio jednog od ponuditelja bez dodatnih radnji i obrazloženja. Ovo tim više jer je DKOM u prvom rješenju utvrdio propuste naručitelja u pregledu i ocjeni ponude odabranog ponuditelja odnosno nedostatke ponude samog odabranog ponuditelja bez da je na bilo koji način kvalificirao propuste odnosno nedostatke kao razloge za isključenje ili odbijanje ponude. Dakle, naručitelj je morao ispraviti vlastito prethodno postupanje odnosno pokušati razjasniti nedoumice i nepotpunosti sadržane u ponudi odabranog ponuditelja na zakonit način pa tek onda, na temelju rezultata cjelokupnog postupka, odlučiti u konkretnom slučaju. Rješenje DKOM-a ne može nadomjestiti rezultate postupanja naručitelja i utoliko je naručitelj postupio nezakonito. To je ujedno bio i pravilan zaključak DKOM-a koji je, među ostalim i zbog toga, poništio odluku o odabiru naručitelja.
Ipak, konkretan slučaj ukazao je na neke probleme koje naručitelji mogu imati kada se nakon žalbene odluke DKOM-a mora ponoviti određena radnja, skup radnji ili postupovni stadij postupka javne nabave. To je predmet slijedećeg poglavlja ovog rada.
Problemi naručitelja pri izvršavanju odluka DKOM-a
Perspektiva naručitelja koju smo netom opisali vrlo je izgledna obzirom na više faktora koji djeluju u navedenom smjeru. Prvo valja uočiti da je Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“ br. 120/16; dalje: ZJN) sastavljen od raznorodnih pravnih normi po više kategorija dijeljenja. U njemu se nalazi nemali broj dispozitivnih normi koje omogućavaju naručitelju da neke postupovne radnje poduzme ali i izostavi iz postupka dok s druge strane postoji i priličan broj kogentnih normi; zatim, valja uočiti da je primjena ZJN-a ujedno i primjena prava EU-a koje osobito u području prava nabave predstavlja pravnu granu pod izrazitim utjecajem praktički svakotjednih judikata Europskog suda pravde. S druge pak strane zbog prirode normativnih instrumenata koje je pravo EU-a koristilo u ovom pravnom području (pretežito direktive) postoji određen broj normi koje su izraz slobode hrvatskog zakonodavca u ovom području. Osim toga, nakon što DKOM odluči u žalbenom postupku pred naručitelja se postavlja svojevrsni normativni rebus koji uključuje još jedan normativni element – pravna shvaćanja i primjedbe DKOM-a izražene u instancionoj odluci. Ovome treba dodati i prethodno izražene pravne stavove i shvaćanja Visokog upravnog suda pa je ukupna slika i složenost zadaće koja stoji pred naručiteljem prilično zahtjevna. Postavlja se pitanje, osobito iz perspektive konkretnog slučaja, može li DKOM i na koji način olakšati naznačenu zadaću naručitelja?
Na ovom mjestu valja uzeti u obzir još najmanje dva faktora koji igraju bitnu ulogu u naznačenoj situaciji a to su vrsta pogreške koju je naručitelj prethodno učinio odnosno vrstu žalbe o kojoj se konkretno radilo (ili vrstu odluke koju DKOM donosi). Primjerice, okolnost da se radilo o žalbi protiv nekog dijela natječajne dokumentacije te da je DKOM žalbu usvojio vrlo vjerojatno će dovesti do situacije u kojoj naručitelj mora ili ponovo formulirati taj dio dokumentacije (sukladno shvaćanju DKOM-a o nezakonitosti poništenog dijela ali i odredbi ZJN-a) ili naprosto nastaviti postupak bez poništenog dijela. Izbor – ako ga posjeduje – jest naručiteljev te se u svakom slučaju od njega očekuje određeno djelovanje.3 Odgovornost DKOM-a u ovoj vrsti žalbenih predmeta najviše dolazi do izražaja u dijelu koji se odnosi na precizno određenje poništenog dijela dokumentacije i jasnog te potpunog obrazloženja razloga takve intervencije. Upravo su to informacije temeljem kojih će naručitelj jedino moći odlučiti o daljem postupanju u konkretnom postupku.
Nešto je ipak složenija i manje izvjesna situacija u kojoj se radi o poništavanju odluke kojom se okončava postupak javne nabave. Radilo se o odluci o odabiru, odluci o poništenju ili odluci o nedopustivosti sudjelovanja uvijek je riječ o složenoj odluci koja sadrži više slojeva pa shodno tome postavlja više problema koje u novoj odluci naručitelj mora adresirati. Valja voditi računa i da se u pravilu radi o ponavljanju dijela postupka javne nabave što također predstavlja novu zadaću za naručitelja.
Primjerice, u odluci kojom se poništava odluka o poništenju postupka javne nabave naručitelj zasigurno mora ponoviti dio postupka te na temelju rezultata ponovljenog postupka odlučiti ili o nastavku postupka te donošenju odluke o odabiru (odnosno odluke o nedopustivosti sudjelovanja) ili donijeti novu odluku o poništenju postupka ali ovaj put bez nezakonitosti koja je bila razlogom poništavanja prethodne njegove odluke. U svakoj od navedenih situacija potrebno je postupanje odnosno odlučivanje popratiti i odgovarajućim obrazloženjima što će zadaću naručitelja učiniti još zahtjevnijom. No, kao što je pokazano i u slučaju nezakonite natječajne dokumentacije naručitelj nije u poziciji da samo „prepiše“ ili citira odluku DKOM-a te je na taj način iskoristi kao glavni sadržaj nove odluke u ponovljenom postupku. Istodobno, to znači da je DKOM u svojoj odluci dužan jasno opisati razlog nezakonitosti te ukazati na pravnu osnovu (ili više njih) koju je koristio pri procjeni postupanja naručitelja. Preciznost u izričaju, potpunost u rješavanju predmeta te određeni stupanj elokvencije minimalni su zahtjevi koji se postavljaju pred odluku DKOM-a jer će upravo te njezine karakteristike odrediti, olakšati i na kraju omogućiti novu zakonitu odluku naručitelja.
Identična situacija postoji i kad je poništena odluka o odabiru. Razlozi za poništavanje odluke o odabiru mogu biti raznoliki no uvijek pretpostavljaju određeni viši stupanj eksplikacije, razgovijetnosti i pravne određenosti koju odluka DKOM-a mora posjedovati. Ipak, u većini slučajeva DKOM nije u mogućnosti dati uputu naručitelja koju će ovaj bez ostatka moći slijediti i tako razriješiti postupak u pitanju. Pretpostavljena dužnost ponavljanja dijela postupka od strane naručitelja čini nemogućim da DKOM predviđa i rezultate ponovljenog postupka pa je u takvim slučajevima jedino moguće da izrazi svoje pravno shvaćanje i predmet vrati naručitelju na ponovno postupanje.
Međutim, od ovako postavljenih općih pravila postoji nekoliko razloga za odstupanje odnosno za takvo odlučivanje DKOM-a koje mora okončati s nedvosmislenim i jednoznačnim pravnim uputama za naručitelja u najvećoj mogućoj mjeri.
Prvu skupinu razloga zasigurno čine situacije na koje se odnose bitne povrede postupka javne nabave (čl. 404, st. 2. ZJN-a). U navedenim slučajevima nakon što ustanovi njihovo postojanje DKOM mora naručitelju dati takvu uputu za postupanje koja zasigurno dovodi do ispravke počinjene bitne povrede bilo u ponovljenom bilo u novom postupku javne nabave. Naravno, svi navedeni slučajevi iz čl. 402, st. 2. ZJN-a nisu jednako prijemčivi za precizno i jednoznačno obrazlaganje pa shodno tome niti za njihovo sažimanje u vidu nedvosmislenih uputa naručitelju. Primjerice, razlog iz t. 3, st. 1, čl. 402. ZJN-a (neproduživanje roka za dostavu ponuda) nikako ne može biti konkretiziran od strane DKOM-a do posljednjeg detalja. U tom slučaju uputa DKOM-a može se sastojati jedino u konstataciji prekratko određenog roka sukladno ZJN-u te nakon toga upute naručitelju da rok odredbi sukladno zakonskim odredbama. Produženje onda može iznositi deset dana ali moguće i više – sve prema procjeni naručitelja. Tome nasuprot slučaj bitne povrede iz t. 5, st. 2, čl. 405. ZJN-a (obligatorno isključenje ponuditelja iz postupka javne nabave) pruža dijametralno drugačiju osnovu kod koje DKOM posjeduje sve uvjete da naručitelju pošalje jednoznačnu i jasnu uputu za postupanje koje mora dovesti do isključenja jednog od ponuditelja.
Identičnu kategoriju slučajeva u kojima uputa DKOM-a naručiteljima mora po prirodi primijenjenih odredbi biti preciznija i manje dvosmislena čine i izrijekom normirani primjeri sukoba interesa iz čl. 76. ZJN-a (uz naravno upute, iznimke i interpretativne odredbe navedene u čl. 75., 77.-83. ZJN-a). Također i u ovoj skupini potencijalnih slučajeva uočavamo različite razine mogućih konkretiziranja citiranih odredbi te shodno tome različitu zadaću DKOM-a koja će ponekad biti karakterizirana izrazitom preciznošću a drugi put tek deskriptivnom preciznošću (ako pod time razumijemo sposobnost davanja generalnih uputa). Primjerice, uputa koja se daje naručitelju u žalbenom rješenju nakon utvrđivanja postojanja jednog od slučaja sukoba interesa iz čl. 76, st. 1, t. 1-2. ZJN-a mora biti nedvojbena i kirurški precizna jer se radi o jednako tako nedvojbenim slučajevima sukoba interesa. No, uputa koja se formulira nakon ispitivanja moguće sukoba interesa u nekoj drugoj postupovnoj situaciji na koju se odnosi uvodni dio odredbe čl. 76, st. 1. ZJN-a po prirodi stvari biti će manje precizna te moguće i manje decidirana.
Naposlijetku, valja ukazati i na institut privremenih mjera o kojima DKOM odlučuje temeljem čl. 424. ZJN-a. U svom osnovnom sadržaju radi se o institutu putem kojeg žalitelj traži od DKOM-a da zaustavi te tako spriječi nastavak ili provedbu novog postupka javne nabave kao i da spriječi poduzimanje određene radnje i/ili donošenje neke odluke (uključivo i ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma). Po naravi sadržaja instituta DKOM u slučaju usvajanja prijedloga za određivanjem privremene mjere mora donijeti preciznu i jasnu odluku koja se može shvatiti i kao jednako takva uputa naručitelju da ostane suzdržan te se sustegne od djelovanja. U tom smislu opisana odluka DKOM-a mora biti nedvosmislena.4
Umjesto zaključka
Kao povod ovom tekstu označena je jedna žalbena odluka DKOM-a koja je aktualizirala dužnosti naručitelja u ponovljenom postupku (dijelu postupka) javne nabave a nakon usvojene žalbe i poništene odluke o odabiru. Postavilo se pitanje kako naručitelj mora izvršiti takvu odluku DKOM-a ali uz to i pitanje kako DKOM mora formulirati svojevrsnu normativnu uputu u kojoj određuje zadaće naručitelja u nastavku postupka.
U tekstu su prikazane različite odluke DKOM-a u žalbenom postupku te upute koje u njima DKOM formulira za naručitelje. Ustanovljeno je da se ovisno od vrste žalbe (odnosno drugog postupovnog poticaja za odlučivanje) mogu očekivati različite upute DKOM-a naručiteljima. Razina preciznosti i određenosti u tim uputama stoga zasigurno varira ali to ne bi smjelo biti na štetu razumljivosti te jasnoće poruke koju DKOM upućuje naručiteljima. Istodobno, naručitelji moraju pomno i detaljno analizirati odluke DKOM-a te nakon toga uvidjeti normativno najprihvatljiviji način za njihovu primjenu. Ipak, provodeći odluke DKOM-a naručitelji nisu u poziciji tek pukim kopiranjem odluke DKOM-a razriješiti nastalu postupovnu situaciju. To stoga što je njihovo djelovanje i odlučivanje u postupcima javne nabave nezamjenjivo. Naravno, privilegij odlučivanja nosi sa sobom i dužnost preuzimanja potpune odgovornosti za posljedice donesenih odluka.
mr. sc. Ivan Šprajc
^ 1 Za ilustraciju se koriste podaci iz 2019.g. Prema Izvješću DKOM-a u 2019. zaprimljeno je 1209 žalbi a riješeno 1102 predmeta (prosječno vrijeme odlučivanja o žalbi je te godine od zaprimanja žalbe do donošenja odluke iznosilo 34 dana – u što su uračunate i radnje DKOM-a radi kompletiranja žalbenog predmeta). U isto vrijeme DKOM je zaprimio ukupno 312 sudskih odluka (kako prvostupanjskih tako i odluka Visokog upravnog suda – bilo prvostupanjskih, bilo drugostupanjskih). Izvor podataka: Izvješće DKOM-a o radu za 2019. (dostupno na poveznici: https://www.sabor.hr/hr/godisnje-izvjesce-o-radu-drzavne-komisije-za-kontrolu-postupaka-javne-nabave-za-2019-godinu).
^ 2 Rješenje koje razmatramo označeno je klasom: UP/II-034-02/20-01/636, urbrojem: 354-01/20-9 te je datirano 24. 09. 2020.
^ 3 V. u tom smislu čl. 419. ZJN-a (osobito st. 4.).
^ 4 Na ovom mjestu i u ovom kontekstu valja spomenuti i odluku DKOM-a o troškovima koja jedino može biti formulirana kao precizna i nedvosmislena jer u suprotnom ne samo da ne odlučuje o bitnom akcesornom pitanju u postupku već gubi svaki smisao.
