Posebno pitanje kod pokretanja objektivnog upravnog spora predstavlja krug osoba koje imaju pravo na vođenje takvog postupka.
Članak 83. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10 i 143/12; u nastavku: ZUS) uređuje pitanje kada se može voditi objektivni upravni spor i tko je legitimiran za njegovo vođenje. Tako je stavkom 1. članka 83. ZUS-a propisano da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela, koja se temelji na općem aktu, došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Stavkom 2. propisano je da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti (što nije predmet ovoga rada). Člankom 84. stavkom 2. ZUS-a propisano je da podnositelj zahtjeva mora u zahtjevu učiniti vjerojatnim da je primjenom općeg akta povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes.
Do sada je Visoki upravni sud podosta usko tumačio aktivnu legitimaciju za pokretanje objektivnog upravnog spora te je tražio da se ona dokaže upravnim aktima. No, odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-215/2016 od 19. prosinca 2017. takva praksa ocijenjena je nepravilnom te je u tom predmetu ustavna tužba usvojena.
U radu dajemo glavne naglaske iz te odluke kao svojevrstan putokaz u proširenju aktivne legitimacije za pokretanje objektivnog upravnog spora.
Dosadašnje stajalište Visokog upravnog suda
Rješenjem Visokog upravnog suda (kao primjer stajališta koje je taj Sud do sada zauzimao u tumačenju članka 83. stavka 1. ZUS-a) od 30. studenoga 2015., odbačen je kao nedopušten zahtjev podnositelja za ocjenu zakonitosti Odluke o reklamiranju na području Grada Zadra (Glasnik Grada Zadra broj 28/10, 4/11, 4/12 i 14/13).
U tom predmetu podnositelj, trgovačko društvo u privatnom vlasništvu iz Rijeke, podnio je 11. lipnja 2014. Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti Odluke o reklamiranju na području Grada Zadra, jer je smatrao da je ta odluka u nesuglasnosti sa Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Narodne novine broj 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09 i 153/09), Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne novine broj 117/93, 92/94, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/27, 73/08, 25/12 i 147/14) te s člancima 2. stavkom 3., 3. stavkom 1., 13. stavkom 2., 15. stavcima 1. i 2. i člankom 16. Prekršajnog zakona (Narodne novine broj 107/07, 39/13 i 157/13).
Kao pojedinačnu odluku javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu čija se zakonitost osporava, podnositelj je uz zahtjev dostavio 22 obvezna prekršajna naloga Grada Zadra, Upravnog odjela za komunalne djelatnosti. Visoki upravni sud odbacio je zahtjev kao nedopušten rješenjem od 30. studenoga 2015., uz sljedeće obrazloženje: "Odluka javnopravnog tijela je odluka tijela državne uprave i drugih državnih tijela, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe koja ima javne ovlasti, koju ova tijela donose kada odlučuju u okviru svog djelokruga utvrđenog na temelju zakona i rješavaju u upravnim stvarima (članak 1. Zakona o općem upravnom postupku, Narodne novine, broj: 47/09.). Podnositelj je kao pojedinačni akt kojim dokazuje procesne uvjete za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta priložio dvadeset i dva obavezna prekršajna naloga ... koje je izdao Odsjek ... temeljem odredbe članka 239. stavka 1. točke 1. Prekršajnog zakona u povodu počinjenih prekršaja iz članka 61. navedene Odluke (postavljene reklame, reklamni panoi ili zaštitne naprave bez odobrenja nadležnog tijela Grada, odnosno na lokacijama i na način suprotno odredbama Odluke). Prema navedenoj odredbi Prekršajnog zakona, ovlašteni tužitelji prije pokretanja prekršajnog postupka obavezno izdaju prekršajni nalog, ako je prekršaj propisan odlukom jedinice lokalne ili područne-regionalne samouprave i ukoliko je propisana novčana kazna u određenom rasponu. Proizlazi da obavezni prekršajni nalog nije pojedinačna odluka javnopravnog tijela kojom se rješava u kakvoj upravnoj stvari već odluka o postojanju prekršaja i prekršajnoj odgovornosti, o kojoj se odlučuje primjenom Prekršajnog zakona, slijedom čega nisu ispunjene pretpostavke za odlučivanje o zahtjevu, propisane odredbom članka 83. stavka 1. ZUS-a."
Stajalište Ustavnog suda
Visoki upravni sud je pri definiranju što je to pojedinačna odluka javnopravnog tijela kojom se dokazuje pravni interes za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta primjenjivao članak 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09; u nastavku: ZUP: 47/09), te je stoga odbacivao svaki onaj zahtjev uz koji je podnositelj kao pojedinačni akt kojim dokazuje procesne uvjete za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta priložio, primjerice, (kao u konkretnom predmetu) obavezne prekršajne naloge jer oni nisu, prema stajalištu Visokog upravnog suda, "pojedinačna odluka javnopravnog tijela kojom se rješava u kakvoj upravnoj stvari".
Visoki upravni sud u osporenom rješenju daje sljedeću definiciju pojedinačnog akta: "Odluka javnopravnog tijela je odluka tijela državne uprave i drugih državnih tijela, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe koja ima javne ovlasti, koju ova tijela donose kada odlučuju u okviru svog djelokruga utvrđenog na temelju zakona i rješavaju u upravnim stvarima."
Visoki upravni sud ne obrazlaže kako je došao do te definicije, no poziva se na članak 1. ZUP-a. Okolnost da je pretežiti dio predmeta upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačnih odluka u upravnoj stvari (upravnih akata; članak 3. stavak 1. točka 2. ZUS-a) ne može biti opravdanje da se ocjena zakonitosti općih akata veže isključivo uz one opće akte na temelju kojih se može provoditi upravni postupak.
S druge strane, okolnost da je kao postupovnu pretpostavku za postupanje iz članka 83. stavka 1. u vezi s člankom 84. stavkom 2. ZUS-a podnositelj u konkretnom predmetu priložio 22 obavezna prekršajna naloga, te ih naveo kao pojedinačne odluke kojima potkrjepljuje vjerojatnost da je primjenom općeg akta povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes, Visoki upravni sud protumačio je kao procesnopravnu smetnju za provedbu postupka ocjene zakonitosti.
Takvo postupanje Visokog upravnog suda otvara, prema ocjeni Ustavnog suda, pitanje (pretjeranog) formalizma u postupanju tog suda.
Ustavni sud je u svojoj dosadašnjoj praksi iznio stajalište da pretjerani (ekscesivni) formalizam u odlučivanju/suđenju postoji onda kad su pravna stajališta proizvod "mehaničke" primjene pozitivnog prava, bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline. S aspekta zaštite ustavnih prava podnositelja, ali i s aspekta temeljnih vrijednosti ustavnog poretka Republike Hrvatske, takva primjena pozitivnog prava na konkretne slučajeve je neprihvatljiva (odluka broj: U-III-2184/2009 od 13. studenoga 2014., Narodne novine broj 145/14, točka 26.1.).
U odluci broj: U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016. (Narodne novine broj 25/16) Ustavni sud utvrdio je da je predmet kojim se bavio "ogledni primjer Ustavom nedopuštenog ekscesivnog formalizma koji, općenito govoreći, još uvijek opterećuje rad nadležnih tijela državne i javne uprave, ali i nadležnih domaćih sudova, kad odlučuju o pravima i obvezama stranaka u pravnim postupcima" (točka 44.). U toj je odluci također utvrdio da je nadležni prvostupanjski upravni sud pristupio "mjerodavnom pravu na pretjerano formalan i nefleksibilan način. Zanemario je opća načela hrvatskog pravnog poretka utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih ustavnih prava pojedinaca, kao i nepošten, nerazložan, nerazuman, pa i opresivan učinak" primijenjenih zakona na individualnu pravnu situaciju podnositeljice. Nadležni prvostupanjski upravni sud mjerodavno pravo "nije ni pokušao protumačiti u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog slučaja, kontekstualizirajući njihovu primjenu" (točka 43.).
U konkretnoj pravnoj stvari, podnositelj je dokazao svoj pravni interes za pokretanje spora ocjene zakonitosti općeg akta dostavljanjem 22 prekršajna naloga koja su donesena na temelju općeg akta čiju ocjenu zakonitosti traži.
Ustavni sud u vezi s tim primjećuje da člankom 83. stavkom 1. ZUS-a (u vezi s člankom 84. stavkom 2. ZUS-a) nije propisano da se kao dokaz pravnog interesa za pokretanje postupka ocjene zakonitosti mora priložiti upravni akt, već je potrebno "učiniti vjerojatnim da je primjenom općeg akta povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes", odnosno priložiti "pojedinačnu odluku javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu". To, po naravi stvari, ne mora biti isključivo pojedinačni akt kojim se rješava upravna stvar (upravni akt).
Nedvojbeno je da je podnositelj uz zahtjev priložio 22 obavezna prekršajna naloga koji su doneseni primjenom općeg akta čiju ocjenu zakonitosti je zatražio, koji se mogu smatrati pojedinačnim odlukama javnopravnog tijela - odnosno tijela jedinice lokalne samouprave nadležnog za provođenje osporenog općeg akta.
S tim u vezi valja napomenuti da je člancima 1. i 2. Prekršajnog zakona (Narodne novine broj 107/07, 39/13 i 157/13) propisano:
"Određenje prekršaja
Članak 1.
Prekršajem se povređuje javni poredak, društvena disciplina ili druge društvene vrijednosti koje nisu zaštićene Kaznenim zakonom i drugim zakonima u kojima su propisana kaznena djela.
Načelo zakonitosti
Članak 2.
(1) Prekršaji i prekršajnopravne sankcije mogu se propisivati zakonom i odlukama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(2) Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu propisivati prekršaje i prekršajnopravne sankcije samo za povrede propisa koje one donose na temelju svoje nadležnosti utvrđene Ustavom i zakonom i tu ovlast ne mogu prenijeti na drugoga.
(3) Nitko ne može biti kažnjen niti se prema njemu može primijeniti druga prekršajnopravna sankcija za djelo koje prije nego je bilo počinjeno nije bilo zakonom ili međunarodnim pravom ili odlukom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave određeno kao prekršaj i za koji zakonom ili odlukom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave nije bilo propisano koja se vrsta i mjera prekršajnopravne sankcije počinitelju može izreći, odnosno primijeniti."
Dakle, propisivanje prekršaja izvorna je zakonska ovlast jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojoj normativnoj djelatnosti te jedinice donose opće akte, pri donošenju kojih su vezane načelom zakonitosti.
U slučaju podnositelja Visoki upravni sud je odbacio zahtjev za ocjenu zakonitosti jer je podnositelj svoj pravni interes za vođenje tog postupka dokazao prilaganjem 22 obavezna prekršajna naloga.
Odbacujući zahtjev za ocjenu zakonitosti podnositelja bez obrazloženja koje bi se temeljilo na interpretaciji smisla zakonskih odredaba o dokazivanju vjerojatnosti pravnog interesa iz članka 84. stavka 2. ZUS-a, a potom i njegovih pravnih učinaka na prava i obveze podnositelja koji je zatražio provođenje postupka ocjene zakonitosti općeg akata, Visoki upravni sud uskratio je podnositelju provođenje upravnog spora radi ocjene zakonitosti općeg akta. U takvim okolnostima, Ustavni sud ne može nego utvrditi da je riječ o tumačenju mjerodavnog propisa koje je pretjerano formalističko, a koje je za posljedicu imalo povredu prava podnositelja na pristup sudu koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Zaključno
Time je otvoreno novo poglavlje u pogledu zaštite prava u postupku objektivnog upravnog spora jer je, prema objavljenim podacima, do sada većina zahtjeva bila odbačena (u razdoblju od 1. siječnja 2012. do 1. siječnja 2016. od podnesenih odbačen je 241 zahtjev, a meritorno je odlučeno o 47 zahtjeva - prema Otočan, Sanja, Pojedinačna odluka kao pretpostavka ocjene zakonitosti općeg akta u objektivnom upravnom sporu - Zbornik Pr. fak. u Rijeci, v. 37., br.1., 715-734 (2016.).
Dakle, sada bi stranke trebale moći dokazivati svoj pravni interes za pokretanje objektivnog upravnog spora i dostavljanjem pojedinačnih sudskih odluka, ako su one donesene u sporovima u kojima su oni bili stranka, a pravo koje je primijenjeno je opći akt koji je u nadležnosti ocjene zakonitosti Visokog upravnog suda prema članku 83. ZUS-a.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb
Literatura:
- Otočan, Sanja, Pojedinačna odluka kao pretpostavka ocjene zakonitosti općeg akta u objektivnom upravnom sporu - Zbornik Pr. fak. u Rijeci, v. 37., br. 1., 715-734 (2016.)
- Vezmar Barlek Inga, Aktualna pitanja ocjene zakonitosti općih akata, Zbornik Pr. fak. u Rijeci, v. 36, br. 1., 547-556 (2015).
