Donošenje Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti ("Narodne novine" br. 46/22., 136/25. – dalje u tekstu ZZPN) predstavljalo je cjelovit prijenos Direktive (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (dalje u tekstu: Direktiva (EU) 2019/1937) u domaće zakonodavstvo te prvi sustavni zakonodavni okvir koji je detaljno uredio kanale prijavljivanja, zaštitu identiteta prijavitelja, zabranu odmazde i sudsku zaštitu.
Novine iz 2025.
Stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti („Narodne novine“ broj 136/25., dalje u tekstu: ZID ZZPN) 13. studenog 2025., prošireno je područje primjene Zakona, pojašnjen je opseg zaštite i otklonjene su određene dvojbe koje su se pojavljivale u praksi, osobito u odnosu na prijavljivanje kaznenih djela i prijavljivanje izravno policiji ili državnom odvjetništvu.
Proširenje područja primjene na nova kaznena djela
Članak 4. ZZPN-a dopunjen je navođenjem nepravilnosti koje čine njegovo područje primjene. Tako zakonska zaštita prijavitelja sada izričito obuhvaća nepravilnosti obuhvaćene područjem primjene Direktive (EU) 2024/1226 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. travnja 2024. o definiciji kaznenih djela i sankcija za kršenje Unijinih mjera ograničavanja i izmjeni Direktive (EU) 2018/1673 (SL L, 2024/1226, 29. 4. 2024.), te su u popis akata u Prilogu Zakona uvršteni novi pravni akti Europske unije na koje je prošireno materijalno područje primjene Direktive (EU) 2019/1937.
Također, zaštita sada izričito obuhvaća i nepravilnosti koje se odnose na kaznena djela iz glave XXIV. (kaznena djela protiv gospodarstva), glave XXVIII. (kaznena djela protiv službene dužnosti) i kaznena djela iz članka 233. (pronevjera) te iz članka 339. (podmićivanje zastupnika) Kaznenog zakona ("Narodne novine" br. 125/11., 144/12., 56/15., 61/15., 101/17., 118/18., 126/19., 84/21., 114/22., 114/23., 36/24., 136/25.).
Ova je novina od iznimne važnosti jer su upravo navedena kaznena djela najčešće povezana s korupcijom, zlouporabom ovlasti, pogodovanjem i nepravilnostima u postupanju dužnosnika. Time je uklonjena prijašnja dvojba o tome obuhvaća li ZZPN sve situacije koruptivnog ponašanja.
Važno je napomenuti da se zaštita prijavitelja i dalje ne ograničava samo na navedena kaznena djela već se ista primjenjuje u kontekstu i drugih situacija vezanih za ostala kaznena djela glede kojih postoji ugrožavanje javnog interesa sukladno članku 4. stavku 1. točki f) ZZNP-a.
Prijavljivanje izravno policiji ili državnom odvjetništvu
ZZPN je predvidio da je nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje pučki pravobranitelj. Međutim, u praksi je često dolazilo do prijavljivanja nepravilnosti izravno policiji ili državnom odvjetništvu, osobito kada se radi o sumnjama na kaznena djela. Iz tog razloga, u članak 12. ZZPN dodan je stavak 4. kojim se potvrđuje da prijavitelji koji nepravilnosti prijavljuju policiji, državnom odvjetništvu ili drugim tijelima ovlaštenima za postupanje u kaznenim stvarima, uživaju jednake oblike zaštite kao i prijavitelji koji koriste vanjski kanal pučkog pravobranitelja.
Ovo je rješenje namijenjeno uklanjanju ranije pravne nesigurnosti i omogućava prijaviteljima veću fleksibilnost, osobito u hitnim, osjetljivim ili kaznenopravno relevantnim situacijama.
Obveza prosljeđivanja prijave i hitnog postupanja
Ako prijavitelj policiji ili državnom odvjetništvu naznači da bi mogao biti izložen odmazdi, nadležno tijelo mora bez odgode obavijestiti tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje i pokrenuti mehanizme zaštite. Ovo uključuje i zaštitu povezanih osoba – onih osoba koje mogu trpjeti negativne posljedice zbog odnosa s prijaviteljem (čl. 23. st. 4. i 5. u vezi s čl. 6. t. 8. ZZPN-a).
Ubrzanje sudskih postupaka
Članak 28. ZZPN-a i dosad je sadržavao nalog sudu da obraća osobitu pozornost na potrebu hitnog rješavanja sporova za zaštitu prijavitelja nepravilnosti. Novelom zakona ta osobita pozornost konkretizirana je propisivanjem rokova u dodanim stavcima 4. – 6. tom članku. Prema tome, sada je propisano da u postupku sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti tuženik mora odgovoriti na tužbu u roku od 15 dana, a sud mora održati glavnu raspravu u roku od 30 dana od primitka odgovora. Prvostupanjski sud dužan je cijeli postupak okončati u roku od šest mjeseci od podnošenja tužbe, dok drugostupanjski sud mora odlučiti o žalbi u roku od 30 dana od njezina primitka.
Time se nastoji osigurati brža i učinkovitija pravna zaštita, jer dugotrajni postupci predstavljaju ozbiljan odvraćajući faktor za potencijalne prijavitelje.
Povećanje novčanih sankcija i usklađivanje valute
Prekršajne odredbe propisane u člancima 36. – 38. ZZPN pooštrene su te su novčane kazne povećane i izražene u eurima. Ovo je, osim tehničkog usklađivanja vezanog uz promjenu valute, poruka ozbiljnosti obveze poslodavaca da uspostave sustave prijavljivanja i štite integritet prijavitelja.
Praktične implikacije i izazovi
Unatoč detaljnom zakonodavnom okviru, naporima Ureda pučke pravobraniteljice i udruga da poboljšaju prijavljivanje nepravilnosti i zaštitu prijavitelja, građani prema podacima Eurobarometra i dalje duboko ne vjeruju sustavu. Velik dio njih smatra da je korupcija u Hrvatskoj raširen problem koji ih pogađa u svakodnevnom životu. Unatoč tome, onih koji se odlučuju prijaviti nepravilnosti je malo jer ne vjeruju da mogu prikupiti dokaze, sumnjaju u kažnjavanje krivaca ili smatraju da njihov trud neće donijeti rezultat.
Nadalje, sudska zaštita, iako unaprijeđena dodatnom regulacijom, i dalje može biti dugotrajna, što prijavitelje ostavlja u ranjivom položaju. Osim toga, sudski postupci za zaštitu prijavitelja nepravilnosti često su financijski zahtjevni, a pravo na besplatnu pravnu pomoć dostupno je samo onima koji udovoljavaju strogo postavljenom imovinskom cenzusu (članak 14. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći ("Narodne novine" br. 143/13., 98/19.)). Zbog toga brojni zviždači, iako zakonski zaštićeni, u praksi teško ostvaruju svoja prava jer si ne mogu priuštiti dugotrajnu pravnu borbu unatoč volji da istupe u svrhu zaštite javnog interesa.
Zaključak
Postojeći zakonodavni okvir sadrži moderan, europski usklađen sustav zaštite osoba koje prijavljuju nezakonitosti. Proširenje područja primjene na kaznena djela koruptivnog karaktera te osiguranje zaštite prijavitelja koji se obraćaju policiji i državnom odvjetništvu predstavljaju važan iskorak u jačanju integriteta javne uprave i borbi protiv korupcije.
U konačnici, iako pravni okvir čini nužan temelj, njegova stvarna učinkovitost ovisi o kapacitetima institucija, profesionalizaciji postupanja, dostupnosti pravne pomoći i društvenoj podršci. Tek kombinacija pravne sigurnosti, kontinuirane edukacije svih sudionika postupka i institucionalnog povjerenja može stvoriti uvjete u kojima će zviždači biti doista zaštićeni, a ne samo formalno prepoznati.
Tihana Čikeš, dipl. iur.
IZVORI:
