Za razliku od regulacije usvajanja pravnih lijekova u drugim vrstama pravnih postupaka, u upravnom postupku i upravnom sporu poništavanje nižestupanjske odluke prevladavajuća je opcija, dok je ukidanje odluke predviđeno znatno rjeđe (i to samo povodom izvanrednih pravnih lijekova).
U svim hrvatskim procesnim pravnim disciplinama vrijedi jednako razlikovanje između poništavanja odluke (učinak ex tunc) i ukidanja odluke (djelovanje ex nunc). Riječ je o pravnim pojmovima općeprihvaćenog značenja, bez obzira na to jesu li i u kojoj materiji definirani i normativno.1
No, upravno pravo jedino je područje u kojem se, u slučaju usvajanja pravnog lijeka, nižestupanjska odluka u pravilu poništava, a ne ukida. Ovo vrijedi i u upravnom postupku i u upravnom sporu (kao sudskom postupku). U ostalim sudskim postupcima u pravilu dolazi do ukidanja odluke.
U upravnom postupku, pri usvajanju žalbe - kao redovitoga pravnog lijeka – izjavljene protiv prvostupanjskog rješenja, to rješenje može biti poništeno (u cijelosti ili djelomično) ili izmijenjeno (izmjena također djeluje ex tunc). Ukidanje rješenja dopušteno je kod dvaju od triju izvanrednih pravnih lijekova (kod obnove postupka, odnosno kod poništavanja i ukidanja rješenja2), a predviđeno je i pri stavljanju izvan snage privremenog rješenja (članak 100. stavak 3. ZUP-a). Kod izvanrednih pravnih lijekova ukidanje rješenja jedina je predviđena opcija kod interveniranja u zakonito rješenje kojim je stranka stekla neko pravo (članak 130. ZUP-a). U ostalim slučajevima ukidanje nije jedina opcija, već kao alternativna opcija uz poništavanje rješenja.3
U prvostupanjskom stadiju upravnog spora, pri usvajanju tužbenog zahtjeva upravni sud može poništiti, ali ne i ukinuti osporavano rješenje tuženika. Kada, pored toga, izvan snage stavlja i prvostupanjsko rješenje, sud to također čini poništavanjem. Ovlast ukidanja upravni sud ima samo kao dio reformacijskoga (meritornog) odlučivanja. Primjerice, kada poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje u predmetu obnove upravnog postupka, te sam riješi stvar ukidanjem rješenja u odnosu na koje je bila predložena obnova postupka.
Visoki upravni sud Republike Hrvatske, povodom žalbe podnesene protiv odluke upravnog suda, prvostupanjsku odluku može poništiti, ali ne i ukinuti. Što se tiče izvanrednih pravnih lijekova u upravnom sporu (članak 76.-78. Zakona o upravnim sporovima, "Narodne novine" br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17., dalje: ZUS), ukidanje odluke (uz vraćanje predmeta na ponovno rješavanje ili uz preinačenje presude) jedina je opcija pri usvajanju zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.4 Stavljanje prijašnje presude izvan snage u obnovi spora može, pak biti učinjeno bilo poništavanjem, bilo ukidanjem presude.
Zaključno, donosimo tek nekoliko od više primjera očito neprikladnih pravnih posljedica do kojih bi dolazilo kada bi (i) u upravnome postupovnom pravu usvajanje pravnih lijekova redovito razumijevalo ukidanje nižestupanjske odluke:
- nezakonito rješenje žalba protiv kojega nema odgodni učinak imalo bi valjani pravni učinak od dostave prvostupanjskog rješenja stranci do dostave stranci drugostupanjskoga poništavajućeg rješenja;5
- nezakonito konačno rješenje stavljeno izvan snage u obnovi postupka djelovalo bi do izvršnosti rješenja o obnovi neovisno o razlogu za obnovu, čak i kada bi očito bilo potrebno odrediti da se poništavaju sve pravne posljedice koje je rješenje proizvelo;
- konačno rješenje koje je donijelo nenadležno javnopravno tijelo ili rješenje u stvari u kojoj je već doneseno pravomoćno rješenje kojim je upravna stvar drukčije riješena djelovalo bi u razdoblju do izvršnosti rješenja u postupku po izvanrednome pravnom lijeku;6
- konačno i izvršno rješenje ocijenjeno nezakonitim u upravnom sporu (bilo u prvome, bilo u drugom stupnju upravnog spora) imalo bi pravni učinak u razdoblju od izvršnosti rješenja do izvršnosti usvajajuće presude u upravnom sporu (pritom naglašavamo da tužba u upravnom sporu u pravilu nema odgodni učinak7).
doc. dr. sc. Alen Rajko
_____________________________
^ 1 Primjerice, Zakonom o općem upravnom postupku ("Narodne novine" br. 47/09.) regulirani su pravni učinci poništenja, ali ne i ukidanja rješenja (upravnog akta). Prema članku 115. stavak 5. ZUP-a, poništavanjem se poništavaju sve pravne posljedice koje je rješenje proizvelo. O toj odredbi v. npr. i u tekstu objavljenom u ovoj rubrici pod naslovom Poništenje pravnih posljedica poništenoga upravnog akta (https://www.iusinfo.hr/aktualno/u-sredistu/37304).
^ 2 Treći izvanredni pravni lijek prema ZUP-u je oglašivanje rješenja ništavim.
^ 3 V. sljedeće odredbe ZUP-a: članak 127. stavak 1., te članak 129. stavak 1., 3. i 4. Mjerodavne su i odredbe članka 131. ZUP-a.
^ 4 Bez obzira na naziv ovoga pravnog lijeka, primjenjiv je i u odnosu na pravomoćna rješenja (v. članak 78. stavak 1. ZUS-a).
^ 5V. članak 133. ZUP-a.
^ 6 Usp. članak 129. stavak 2. ZUP-a.
^ 7 V. članak 26. ZUS-a.
