Izbor predstavnika radnika u upravno vijeće ustanova socijalne skrbi i prava člana upravnog vijeća u postupku izbora za ravnatelja ustanove kada je on kandidat

Dakle, posebnim zakonom za svaku vrstu ustanove propisan je sastav, broj članova i način imenovanja odnosno izbora članova i trajanje mandata upravnog vijeća, uvjeti i dr., s kojim mora biti usklađena odluka o osnivanju ustanove i statut ustanove.

Ako zakonom nije drukčije određeno, predstavnike osnivača u upravno vijeće imenuje:

1. Vlada Republike Hrvatske, za ustanove kojima je osnivač Republika Hrvatska,

2. izvršno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, za ustanove kojima je osnivač jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,

3. tijelo pravne osobe određeno aktom o osnivanju ustanove, za ustanove kojima je osnivač druga pravna osoba,

4. fizička osoba ili druga osoba određena aktom o osnivanju, za ustanove kojima je osnivač fizička osoba.

U ovom članku ćemo prikazati odredbe posebnog zakona za ustanove socijalne skrbi, posebno  za dom socijalne skrbi, o upravnom vijeću, s naglaskom na predstavnika radnika u upravnom vijeću.

I. Sastav i imenovanje/biranje članova upravnog vijeća

Prema odredbi članka 201. Zakona o socijalnoj skrbi („Narodne novine“ br. 18/22., 46/22., 119/22., 71/23., 156/23., - dalje: ZSS) domom socijalne skrbi upravlja upravno vijeće koje čine tri predstavnika osnivača, jedan predstavnik radnika zaposlen u domu i jedan predstavnik korisnika doma socijalne skrbi odnosno njegov zakonski zastupnik. Člana upravnog vijeća predstavnika korisnika predlažu korisnici doma socijalne skrbi na skupu korisnika, a članove upravnog vijeća predstavnike osnivača i korisnika imenuje osnivač na mandat od četiri godine.

Člana upravnog vijeća predstavnika radnika zaposlenih u domu socijalne skrbi na mandat od četiri godine imenuje i razrješava radničko vijeće, a ako ono nije utemeljeno, predstavnika radnika biraju radnici na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasanjem, sukladno općim propisima o radu.

Upravno vijeće doma dužno je 90 dana prije isteka mandata obavijestiti osnivača o isteku mandata člana upravnog vijeća.

Izbor, djelokrug, ovlaštenja i odgovornost upravnog vijeća utvrđuju se statutom doma socijalne skrbi.

Propisani su uvjeti samo za članove upravnog vijeća, za predstavnike osnivača u upravnom vijeću doma, kojem je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno Grad Zagreb.

Za predstavnika radnika u upravnom vijeću slično je propisano i za druge ustanove socijalne skrbi.

Tako je člankom 180. ZSS-a propisano da upravno vijeće Hrvatskog zavoda za socijalni rad (dalj: Zavod) čini devet članova koje imenuje Vlada Republike Hrvatske, i to pet članova na prijedlog ministra, dva člana predstavnika radnika Zavoda, jednog člana na prijedlog Gospodarsko-socijalnog vijeća iz redova reprezentativnih sindikata te jednog člana na prijedlog Gospodarsko-socijalnog vijeća iz redova poslodavaca. Predstavnika radnika zaposlenih u Zavodu imenuje i razrješava radničko vijeće, a ako ono nije utemeljeno, biraju ga radnici na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasanjem, sukladno općim propisima o radu.

Prema odredbi članka 190. ZSS-a, upravno vijeće Obiteljskog centra čine tri predstavnika osnivača i dva predstavnika zaposlenih radnika. Predstavnike zaposlenih radnika imenuje i razrješava radničko vijeće, a ako ono nije utemeljeno, biraju ih radnici na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasanjem, sukladno općim propisima o radu.

U ime jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave kao osnivača ustanove, ovlast imenovanja članova upravnog vijeća ima izvršno tijelo, temeljem članka 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. - pročišćeni tekst, 137/15. - ispravak, 123/17., 98/19. i 144/20., - dalje: ZLP(R)S), kojim je propisano da općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan imenuje predstavnike JLP(R)S-a u tijela ustanova i drugih pravih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, i s njim usklađenog članka 35. ZU-a, uvodno citiranog.

Prema članku 164. Zakona o radu („Narodne novine“ br. 93/14., 127/17., 98/19., 151/22., 64/23., - dalje: ZOR) u javnoj ustanovi, jedan članu pravnog vijeća, odnosno drugog odgovarajućeg tijela mora biti predstavnik radnika, kojeg imenuje i opoziva radničko vijeće.

Ako kod poslodavca nije utemeljeno radničko vijeće, predstavnika radnika između radnika zaposlenih kod poslodavca, biraju i opozivaju radnici na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem, u postupku propisanim ovim Zakonom za izbor radničkog vijeća koje ima jednog člana.

Član upravnog vijeća imenovan odnosno izabran na navedeni način, ima isti pravni položaj kao i drugi imenovani članovi toga upravnog vijeća.

Također prema članku 88. Temeljnog kolektivnog ugovora za zaposlenike u javnim službama („Narodne novine“ br. 29/24), u upravnim tijelima ustanova javnih službi (tijelima koja imaju upravne ili nadzorne ovlasti), najmanje jedan član mora biti predstavnik zaposlenika. Predstavnika zaposlenika u upravnim tijelima imenuje i opoziva radničko vijeće. Predstavnik zaposlenika u upravnim tijelima ima sva prava kao i svi ostali članovi upravnog tijela.

Prema ZOR-u, ministar pravilnikom propisuje postupak izbora radničkih vijeća, obveznike, rokove i način dostave podataka o izabranim radničkim vijećima, a to je Pravilnik o postupku izbora radničkog vijeća („Narodne novine“ br. 03/16, 52/17, 138/20 - dalje: Pravilnik). Pravilnikom je detaljno propisan postupak izbora radničkog vijeća, tj. utemeljenje prvoga radničkog vijeća, raspisivanje prvih, redovitih i izvanrednih izbora za radničko vijeće, donošenje odluke o provođenju izbora, lista kandidata za članove radničkog vijeća, način imenovanja i dužnosti izbornog odbora i biračkog odbora, obveze poslodavca u postupku izbora radničkog vijeća, utvrđivanje i objava popisa birača, glasački listić, način glasovanja za radničko vijeće, rad izbornog odbora, provođenje izbora, utvrđivanje i objavljivanje rezultata izbora za radničko vijeće, provođenje izbora za radnička vijeća organizacijskih jedinica i utemeljenje glavnog radničkog vijeća i to utemeljenje prvog radničkog vijeća i raspisivanje redovnih izbora za radničko vijeće.

Osvrnut ćemo se samo na redovite izbore za radničko vijeće, bez detaljnog ulaska u cijeli postupak i obrasce.

Prema članku 3. Pravilnika, radničko vijeće odluku o raspisivanju redovitih izbora za radničko vijeće, mora donijeti najkasnije pet tjedana prije isteka svog izbornog razdoblja, a koju objavljuje na svim oglasnim mjestima poslodavca i dostavlja sindikatima koji imaju svoje članove kod poslodavca te poslodavcu.

S obzirom da se ne bira radničko vijeće već član upravnog vijeća ustanove, analognom primjenom ove odredbe moglo bi se reći da član upravnog vijeća predstavnik radnika donosi odluku o raspisivanju redovitih izbora za člana upravnog vijeća predstavnika radnika.

Tako nasl. prof. dr. sc. D. Zlatović u časopisu RP, od svibnja 2025. navodi, analogijom iz čl. 3. Pravilnika, predstavnik radnika u upravnom vijeću javne ustanove u kulturi odluku o raspisivanju redovitih izbora za predstavnika radnika, mora donijeti odluku najkasnije pet tjedana prije isteka svog izbornog razdoblja,… Stavkom 2. istog članka propisano je što ta odluka sadrži. Propisan je i dalji postupak, rokovi, tijela za provedbu i dr., što nije predmet ovoga rada.

Prema Pravilniku, predlagatelj liste kandidata za članove radničkog vijeća (u nastavku: lista kandidata) može biti sindikat, više sindikata zajedno koji imaju članove zaposlene kod poslodavca i svaka skupina od najmanje dvadeset posto radnika. Na listi kandidata mora biti predloženo onoliko radnika koliko će članova imati to vijeće te najmanje isti broj zamjenika članova radničkog vijeća. Za uvrštenje na listu kandidata potreban je prethodni pisani pristanak radnika, čije se izjave o takvom pristanku prilažu listi kandidata prilikom njenog podnošenja. (čl.8.). Zlatović također navodi da se sugestija iz čl. 8. st. 4. Pravilnika u ovom postupku izbora jednog predstavnika radnika u upravno vijeće ne primjenjuje, jer nije moguće ispoštovati zahtjev da je prilikom sastavljanja liste kandidata potrebno voditi računa o ravnopravnoj zastupljenosti svih organizacijskih jedinica i skupine radnika (po spolu, dobi, stručnoj spremi, poslovima na kojima rade i sl.). Analogijom iz čl. 8. st. 5. Pravilnika, imenovani radnik na listi kandidata smatra se nositeljem liste i jedinim kandidatom.

Podsjećamo na naprijed navedenu odredbu čl. 180. ZSS-a prema kojoj upravno vijeće Zavoda čine dva člana predstavnika radnika Zavoda.

Primjenjuje li se ovaj Pravilnik doslovno, tj. sve njegove odredbe o izboru radničkog vijeća, prvenstveno, bira li se zajedno s članom upravnog vijeća i njegov zamjenik, što je često u praksi?

Prema mišljenju Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, od 18.09.2029., imenovanje, odnosno izbor predstavnika radnika u upravno vijeće ustanove od strane radnika na način propisan Zakonom o radu za izbor radničkog vijeća koje ima jednog člana, podrazumijeva odgovarajući način u smislu postupka i procedure…, što ne podrazumijeva potpunu identičnost u izboru radničkog vijeća, odnosno uz predstavnika radnika ne bira se ujedno i njegov zamjenik.

Ako se vratimo na odredbu ZSS-a, a tako i svih drugih posebnih zakona za ustanove, da upravno vijeće ima propisani broj članova (od osnivača; ministarstva, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, radnika, korisnika, roditelja i dr.) te na odredbu ZOR-a da član upravnog vijeća imenovan odnosno izabran kao predstavnik radnika, ima isti pravni položaj kao i drugi imenovani članovi toga upravnog vijeća, priklanjamo se mišljenju da ni član izabran iz reda radnika kao njihov predstavnik, nema zamjenika.

Međutim ima i drugačijih mišljenja, tako npr. Krešimir Rožman u časopisu RP, u odgovoru na pitanje navodi da je mišljenje Ministarstva rada i mirovinskog sustava, ali i Inspektora rada da se zamjenik uopće ne može niti ne smije stavljati na listu niti postoji, ali je njegovo mišljenje da treba biti zamjenik, koji nastupa isključivo kada predstavniku radnika prestane mandat (ostavka, prestanak ugovora o radu), a ne može ga zamjenjivati u slučaju privremene odsutnosti.

Na koncu, iz Presude VSRH Gž 8/2014-2, od 08.04.2014. izdvajamo: …Pritom prvostupanjski sud ocjenjuje da II-tuženik koji je proveo izbore za Upravno vijeće tužitelja nije smio prihvatiti listu na kojoj je uz kandidata S.B. bio naveden i njegov zamjenik D.Š. jer je to bilo protivno Pravilniku o provođenju izbora, zbog čega da je II-tuženik trebao pisano pozvati podnositelja liste da otkloni taj nedostatak. Stoga takvo postupanje tuženika ocjenjuje kršenjem odredbi Pravilnika o postupku izbora Radničkog vijeća i time provedene izbore ocijene nezakonitim te ih poništava. Ovaj sud (VSRH) prihvaća pravno shvaćanje iz pobijane presude o nezakonito provedenim izborima za predstavnika radnika u Upravno vijeće tužitelja 9. prosinca 2011. (dakle za vrijem važenja  bivšeg Pravilnika).

II. Prava člana upravnog vijeća u postupku izbora ravnatelja ustanove kada je on kandidat

Ima li član upravnog vijeća pravo odlučivati o sebi kao kandidatu za ravnatelja ili za to ovlastiti svoga zamjenika?

U praksi je bilo slučajeva da član upravnog vijeća koji je kandidat za ravnatelja, pošalje svoga zamjenika koji je izabran zajedno s njim, na sjednicu upravnog vijeća da ga zastupa, odnosno raspravlja i glasuje za njega, jer to pitanje nije uređeno posebnim zakonom ni aktima ustanove, a uloga izabranog zamjenika je pogrešno tumačena.

ZSS je jedan od rijetkih (ili jedini) zakona koji je to pitanje jasno uredio.

Naime, člankom 205. stavkom 3. ZSS-a izričito je propisano da kandidat za ravnatelja doma čiji je osnivač ili suosnivač Republika Hrvatska, a koji je član upravnog vijeća ne može sudjelovati u raspravi i donošenju odluke o prijedlogu da se njega imenuje za ravnatelja doma socijalne skrbi.

Dakle, ova zabrana je propisana samo za člana upravnog vijeća koji je kandidat za ravnatelja doma čiji je osnivač ili suosnivač Republika Hrvatska, no smatramo da isto vrijedi i za ostale domove socijalne skrbi i druge ustanove, po načelu rimskog prava nemo iudex in sua causa.

Stoga bi bilo potrebno i korisno takvu odredbu imati barem u Poslovniku o radu upravnog vijeća.

Iako nije riječ o članu upravnog vijeća, kao primjer uređenja načina glasovanja neposredno zainteresiranih osoba, navodimo primjer iz članka 16. Zakona o savjetima mladih („Narodne novine“ br. 41/14, 83/23), kojim je propisano da član savjeta mladih koji je neposredno osobno zainteresiran za odnošenje odluke o nekom pitanju može sudjelovati u raspravi o tom pitanju, ali je izuzet od odlučivanja, propisano je i kad se smatra da je član savjeta neposredno zainteresiran (ako se odluka odnosi na projekt u kojem osobno sudjeluje, itd.).

Na koncu, u suprotnom bi se moglo raditi o sukobu interesa člana upravnog vijeća kao tijela ustanove, koji je, primjerice, člankom 2. Zakona o sprječavanju sukoba interesa definiran na način da sukob interesa postoji kada privatni interes obveznika (navedenih u ovom zakonu) može utjecati na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti (potencijalni sukob interesa), dakle analogijom u konkretnom slučaju, u obavljanju dužnosti člana upravnog vijeća.

III. Trajanje mandata članova upravnog vijeća kada su imenovani/izabrani u različito vrijeme

Do kada traje mandat predstavnika radnika u upravnom vijeću?

Po zakonu, mandat članova upravnog vijeća traje četiri godine.

U praksi se može dogoditi da član upravnog vijeća predstavnik radnika i ostali članovi, nisu imenovani/izabrani u isto vrijeme ili je npr. predstavniku radnika prestao mandat iz zakonom propisanih razloga za vrijeme trajanja mandata upravnog vijeća.

U slučaju prestanka mandata zbog prestanka radnog odnosa, prema mišljenju Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, od 23.03.2021., mandat predstavnika radnika u upravnom vijeću koji je biran odnosno imenovan u skladu sa Zakonom o radu, prestaje danom prestanka radnog odnosa, u kojem je smislu potrebno izabrati odnosno imenovati novog predstavnika, čiji bi mandat slijedio trajanje mandata ostalih članova toga vijeća.

S obzirom na odredbu stavka 4. članka 163. ZOR-a da predstavnik radnika u organu poslodavca ima isti pravni položaj kao i ostali članovi, prevladavajuće je tumačenje da se to odnosi i na trajanje mandata. Tako tumači i Ministarstvo rada i mirovinskog sustava. Dakle, prestankom mandata upravnom vijeću, prestao bi mandat i predstavniku radnika.

O tome i u Informatoru br. 6887 (u rubrici Vi pitate-mi odgovaramo): …u situaciji kada članovi upravnog vijeća zdravstvene ustanove nisu imenovani istoga dana, tj. predstavnici osnivača imenovani su prije izbora predstavnika radnika.… Prema tome, iako mandat svakog člana upravnog vijeća zdravstven ustanove prestaje protekom četiri godine od njegovog početka, jer članovi koje imenuje osnivač ustanove čine većinu upravnog vijeća, istekom njihova mandata upravno vijeće više ne može donositi odluke, pa je učinak kao da je mandat prestao cijelom upravnom vijeću.

Dodajemo i situaciju kada prestane mandat jednom članu upravnog vijeća, novi se član imenuje na vremensko razdoblje koje je preostalo u mandatu članu upravnog vijeća kojemu je prestao mandata (razriješen, dao ostavku, prestanak radnog odnosa, smrt i dr. zakonom propisani razlozi).

Zaključno, pravilna i pravodobna provedba izbora za člana upravnog vijeća kao predstavnika radnika ustanove, te ponašanje i postupanje tog radnika u upravnom vijeću, jedan je od jamaca kvalitetnog zastupanja interesa radnika u upravnom vijeću i kvalitetnog rada cjelokupnog upravnog vijeća ustanove.

IV. Nešto iz sudske prakse

Na kraju, s obzirom na aktualne postizborne aktivnosti nakon nedavno provedenih lokalnih izbora te na čestu pojavu u praksi da novoizabrani lokalni dužnosnici mijenjaju, među ostalim, i članove upravnih vijeća - predstavnike osnivača, i to izmjenom rješenja/odluke o imenovanju ili donošenjem rješenja/odluke o razrješenju postojećih i imenovanju novih članova, često i bez ikakvog obrazloženja i upute o pravnom lijeku, smatramo korisnim ukratko ukazati i analizirati sudsku praksu s tim u vezi.

Prije svega, valja podsjetiti da su razlozi razrješenja članova upravnog vijeća propisani posebnim zakonima, odlukom o osnivanju ustanove i statutom ustanove, a Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisan je pravni lijek protiv pojedinačnih akta općinskog načelnika, gradonačelnika i župana.

Ustavni sud Republike Hrvatske svojom Odlukom broj U-III/769/2019, od 22.12.2020. usvojio je ustavnu tužbu razriješenog predsjednika upravnog vijeća javne ustanove koje je osnivač županija i ukinuo rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i rješenje Upravnog suda u Splitu kojim je odbačena je tužba podnositelja za poništenje rješenja tuženika, župana i predmet vratio Upravnom sudu u Splitu na ponovni postupak.

Prvostupanjskim rješenjem odbačena je tužba podnositelja uz obrazloženje da se u konkretnom slučaju radi o stvari koja nije upravna stvar o kojoj se odlučuje u upravnom postupku niti je ocjena zakonitosti osporenog rješenja tuženika predmet upravnog spora. Visoki upravni sud je odbio njegovu žalbu i potvrdio prvostupanjsko rješenje.

Podnositelj, među ostalim, navodi da je sporno rješenje kojim je razriješen dužnosti predsjednika upravnog vijeća doneseno bez provođenja prethodnog postupka i bez valjanog obrazloženja, a prije isteka njegovog mandata od četiri godine. Tijekom spora je, među ostalim propisima i odredbama, upirao na i članak 77.a ZLP(R)S-a kojim je propisano da „protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, ne može se izjaviti žalba već se može pokrenuti upravni spor“.

Ustavni sud, među ostalim, ocjenjuje da je ovaj akt donesen u obavljanju vlasti (iure imperii), a u provedbi Zakona o zdravstvenoj zaštiti koji regulira imenovanje članova upravnog vijeća od strane osnivača (županije) - u ovom slučaju župan izvršava tu ovlast osnivača. Također, pitanje opoziva imenovanog člana odnosno predsjednika upravnog vijeća regulirano je pod strogo i taksativno propisanim uvjetima iz Statuta Zavoda za javno zdravstvo pa je logično da akt o opozivu (razrješenju prije isteka mandata) bude obrazložen.

Osim navedenog, bitno je izdvojiti i dio u kojem se navodi da se kriteriji za prepoznavanje radi li se o upravnom aktu ili ne nalaze u njegovim obilježjima od kojih su primarni konkretnost, autoritativnost, izravnost pravnih učinaka te da donositelj djeluje u granicama svojih ovlasti. Sekundarne karakteristike pomažu da se upravni akt prepozna kao takav (klasa, urbr. i sl.).

Stoga, u cilju izbjegavanja i gubitka eventualnih sudskih sporova zbog razrješenja članova upravnog vijeća, potrebno je za to imati valjane razloge propisane zakonom i aktima ustanove te pravilno provesti postupak.

Cecilija Tolo, dipl. iur.