Pasivnost prvostupanjskog tijela u upravnom postupku može dovesti do dosuđenja troškova upravnog spora na teret drugostupanjskog tijela, kao tuženika u sporu pokrenutom zbog šutnje uprave, u situacijama na koje drugostupanjsko tijelo nema utjecaja. Analizirane su opcije koje su s time u vezi na raspolaganju drugostupanjskom tijelu.
U nekim vrstama upravnih stvari drugostupanjsko tijelo nije dio organizacije u kojoj se nalazi prvostupanjsko tijelo. To su, primjerice, upravna tijela županija u odnosu na upravna tijela općina i gradova, kao i Odbor sa državnu službu, odnosno Povjerenik za informiranje. Takva su drugostupanjska tijela, kada sudjeluju u upravnome sporu u svojstvu tuženika, u praksi ponekad nezadovoljna kada na njihov teret sud tužitelju dosudi naknadu troškova spora, prouzročenog, u stvari, pasivnošću prvostupanjskog tijela, koje tijelo drugostupanjskom tijelu nije generalno subordinirano (osim u upravnom postupku).
U nastavku donosimo dva tipična primjera takvih situacija, vezanih uz sporove zbog šutnje uprave, tj. zbog propuštanja javnopravnog tijela da u propisanom roku donese rješenje. Pravni kontekst im je zajednički: člankom 121. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09., 110/21., u nastavku teksta: ZUP) propisano je da drugostupanjsko tijelo rješenje o žalbi mora donijeti i dostaviti stranci putem prvostupanjskog tijela što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe, ako zakonom nije propisan kraći rok.
Prvi primjer: prvostupanjsko tijelo zaprimi žalbu, ali je pravodobno ne proslijedi drugostupanjskom tijelu (članak 110. stavak 1. i članak 113. stavak 6. ZUP-a), zbog čega drugostupanjsko rješenje nije doneseno u propisanom roku. Stranka podnosi tužbu zbog šutnje uprave. Sud presudom nalaže tuženiku donošenje drugostupanjskog rješenja, ili rješenjem obustavlja spor slijedom postupanja prema tužbenom zahtjevu (tj. slijedom donošenja rješenja tijekom spora). U oba slučaja tužitelju se na teret tuženika (drugostupanjskog tijela) dosuđuju troškovi spora, po kriteriju uspjeha tužitelja u sporu (članak 79. Zakona o upravnim sporovima, "Narodne novine" br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., u nastavku teksta: ZUS).
Drugi primjer: doneseno je drugostupanjsko rješenje, koje je proslijeđeno prvostupanjskom tijelu. No, prvostupanjsko tijelo oteže s dostavom tog rješenja stranci. Budući da stranci nije poznato da je drugostupanjsko rješenje doneseno, stranka pokreće upravni spor. Nastavak situacije jednak je kao u prvome primjeru.
Na praktičnoj razini, može se razumjeti rečeno nezadovoljstvo drugostupanjskih tijela. No, odredbe poput članka 121. ZUP-a pišu se radi zaštite prava stranaka u upravnom postupku, a ne radi rješavanja praktičnih teškoća pojedinih skupina javnopravnih tijela do kojih može doći u praksi. Istodobno, položaj stranke (tuženika) u upravnome sporu može imati samo drugostupanjsko tijelo (članak 18. ZUS-a, vezano uz članak 3. stavak 1. točke 1. i 3. te članak 16. toga Zakona), a troškovi spora mogu biti dosuđeni samo na teret protivne stranke u sporu.
Sve do možebitne zakonodavne intervencije kojom bi ovo pitanje bilo dodatno uređeno, spomenutim drugostupanjskim tijelima na raspolaganju su samo neizravni alati rješavanja / ublažavanja ovog problema. Primjerice: komunikacija s problematičnim prvostupanjskim tijelima; iniciranje pokretanja postupka upravnoinspekcijskog nadzora u odnosu na prvostupanjsko tijelo; iniciranje pokretanja disciplinskog postupka u odnosu na službenu osobu prvostupanjskog tijela; kada se drugostupanjsko rješenje dostavlja prvostupanjskom tijelu, nema zapreke da popratni dopis kojim se to čini bude na znanje dostavljen i stranci, kako bi stranka bila upoznata da je drugostupanjsko rješenje upućeno prvostupanjskom tijelu; i sl.). Kolegama koji su kompetentniji u građanskom pravu prepuštamo procjenu bi li drugostupanjsko tijelo moglo uspjeti s regresnom tužbom protiv prvostupanjskog tijela (kada tijela obaju stupnjeva nisu obuhvaćena pravnom osobnošću Republike Hrvatske), zbog štete prouzročene nezakonitim ili nepravilnim radom prvostupanjskog tijela.
Izneseno u ovom tekstu nije primjenjivo kada prvostupanjsko i drugostupanjsko tijelo dijele odgovornost, bilo pri postupovnoj pasivnosti, bilo pri pogrešnom rješavanju upravne stvari.
dr. sc. Alen Rajko
