Uvodno podsjećamo kako nadležnost (competentia) možemo definirati kao pravo i dužnost postupanja u određenim pravnim stvarima i na određenom području. Takva definicija implicira zaključak da nadležnost možemo podijeliti na stvarnu nadležnost (competentia ratione materiae), koja podrazumijeva skup poslova koji su kao njihovo pravo i dužnost određeni pojedinim tijelima, te mjesnu nadležnost (competentia ratione territorii), koja označava područje na kojem određeno tijelo može obavljati poslove iz svoje stvarne nadležnosti.
Kako je u fokusu našeg interesa prekršajni postupak, tada je, prije svega, a u odnosu na stvarnu nadležnost za suđenje u prekršajnim predmetima, važno istaknuti da je u odredbama članka 18. točke 4. Zakona o sudovima (N.N. br. 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22., 16/23., 155/23. i 36/24.) propisano da općinski sudovi rješavaju prekršajne predmete, osim onih za koje je zakonom propisana stvarna nadležnost drugog tijela, dok je člankom 26. točkom 1. navedenog Zakona propisano da Visoki prekršajni sud, kao jedan od specijaliziranih sudova, odlučuje o redovnim pravnim lijekovima protiv odluka općinskih sudova u prekršajnim predmetima i odluka javnopravnih tijela koja vode prvostupanjski prekršajni postupak kada je to propisano posebnim zakonom.
Isto tako, odredbom članka 93. stavka 1. Prekršajnog zakona (N.N. br. 107/07., 39/13., 157/13., 110/15., 70/17., 118/18. i 114/22. – dalje: PZ) propisano je da u prekršajnim predmetima sude općinski sudovi i Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske, dok se posebnim zakonom može propisati stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju.
Prema članku 96. PZ-a tijela državne uprave nadležna su, uz ostalo, odlučivati u prvom stupnju o prekršajima kada je to propisano posebnim zakonom, a sukladno takvim zakonima tijela državne uprave koja su stvarno nadležna za suđenje u prvostupanjskom prekršajnom postupku su:
- Carinska uprava (carinsko-prekršajni postupak je prekršajni postupak koji Carinska uprava vodi za prekršaje propisane Zakonom o carinskoj službi, zakonom kojim se uređuje provedba carinskog zakonodavstva EU-a, zakonom kojim se uređuju trošarine, zakonom kojim se uređuju posebni porezi te za prekršaje koji su takvima označeni drugim zakonom ili je provedba prekršajnog postupka stavljena u nadležnost Carinske uprave, primjerice za prekršaje propisane člancima 71.a i 71.b Zakona o trgovini (ako se postupak vodi na temelju prijave ili optužnog prijedloga Ministarstva financija, Carinske uprave))1,
- Porezna uprava (prekršajni postupak vodi zbog prekršaja određenih poreznim propisima, propisima o doprinosima, za prekršaje propisane Zakonom o Poreznoj upravi i za sve prekršaje za koje je provedba prekršajnog postupka posebnim zakonom stavljena u nadležnost Porezne uprave, primjerice za prekršaje propisane člancima 89. i 90. Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma)2,
- Financijski inspektorat Republike Hrvatske (vodi u prvom stupnju prekršajni postupak za prekršaje propisane Zakonom o Financijskom inspektoratu Republike Hrvatske i zakonima kojima se uređuje sprječavanje pranja novca i financiranja terorizma, devizno poslovanje te pružanje usluga platnog prometa i prijenosa novca)3,
- lučke kapetanije (vode prekršajni postupak u prvom stupnju za pomorske i plovidbene prekršaje, primjerice za prekršaje iz Zakona o lučkim kapetanijama, Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, Pomorskog zakonika)4 i
- voditelj prekršajnog postupka za prekršaje u području civilnog zrakoplovstva (vodi prekršajni postupak za prekršaje iz Zakona o zračnom prometu)5.
Vezano uz prethodno navedeno, napominjemo da je sukladno članku 95. točki 1. PZ-a Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske nadležan odlučivati u drugom stupnju o redovnim pravnim lijekovima i protiv odluka prethodno navedenih tijela državne uprave koja vode prekršajni postupak6.
Međutim, PZ u svojim odredbama ipak propisuje iznimke od pravila da prekršajni postupak u prvom stupnju vode tijela državne uprave kada je to propisano posebnim zakonom.
2. Postupak po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga
Prva iznimka sadržana je u već spomenutom članku 93. stavku 1. PZ-a (druga rečenica), a prema kojemu se posebnim zakonom ne može propisati stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga.
K tome, u članku 94. stavku 1. točki 2. PZ-a propisano je da su općinski sudovi nadležni odlučivati o prigovorima protiv obaveznih prekršajni naloga svih ovlaštenih izdavatelja.
Dakle, prekršajni postupak za sve vrste prekršaja po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga vode općinski sudovi, bez obzira na to što je eventualno posebnim zakonom propisana stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju. Naime, na taj način se ostvaruje sudska kontrola s obzirom na to da sukladno članku 244. stavku 3. PZ-a protiv presude donesene u postupku vođenom u povodu podnesenog prigovora protiv obaveznog prekršajnog naloga nije dopuštena žalba, pa bi, dakle, u tom slučaju postupak završavao pred tijelom državne uprave (primjerice: carinskim i poreznim tijelom) bez mogućnosti sudske kontrole zakonitosti odluka tijela državne uprave u povodu redovnog pravnog lijeka, što bi bilo suprotno članku 19. stavku 2. Ustava Republike Hrvatske koji jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.
3. Postupak protiv maloljetnog počinitelja prekršaja
Druga iznimka, a na kojoj je i naglasak u ovom članku, predviđena je u odredbi članka 93. stavak 2. PZ-a, koja izrijekom propisuje da maloljetnim počiniteljima prekršaja uvijek sude sudovi, osim ako ovim Zakonom nije propisano drukčije, uz napomenu da potonja formulacija „osim ako ovim Zakonom nije propisano drukčije“ nema pravno značenje, a s obzirom da odredbe PZ-a trenutno ne propisuju iznimku od temeljnog pravila da počinitelju prekršaja koji je u vrijeme počinjenja prekršaja bio maloljetan uvijek sude sudovi.
Osim toga, prema članku 228. stavku 2. PZ-a prekršajni nalog se ne može izdati protiv maloljetnog počinitelja prekršaja, a isto tako, prema članku 239. stavku 8. PZ-a obavezni prekršajni nalog se ne može izdati protiv počinitelja prekršaja koji je u vrijeme počinjenja prekršaja bio maloljetnik, a što je posljedica toga da prema članku 223. stavku 2. PZ-a maloljetni počinitelj prekršaja prije donošenja odluke mora biti ispitan. Međutim, u slučaju da protiv maloljetnog počinitelja prekršaja bude izdan obavezni prekršajni nalog sud će po prigovoru (neovisno o osnovi podnošenja) takav prekršajni nalog staviti izvan snage i prema takvom transformiranom optužnom prijedlogu provesti odgovarajući postupak (prema članku 223. do 227. PZ-a).
Vezano uz prethodno navedeno, možemo napomenuti da PZ u odredbama članka 64. pojam maloljetnika definira kao osobu koja je navršila četrnaest a nije navršila osamnaest godina života, te pravi razliku između mlađeg maloljetnika (navršio četrnaest a nije navršio šesnaest godina) i starijeg maloljetnika (navršio šesnaest a nije navršio osamnaest godina života), a o čemu ovisi mogućnost primjene/izricanja pojedinih vrsta prekršajnopravnih sankcija, kao i ovlaštenja koja ima kao oštećenik tužitelj (članak 113. stavak 5. PZ-a). U tom kontekstu dodajemo da prema članku 9. PZ-a osoba koja u vrijeme počinjenja prekršaja nije navršila četrnaest godina života ne odgovara za prekršaj, odnosno za počinjeni prekršaj djeteta kaznit će se roditelj ili drugi tko ga nadzire uz uvjet da je taj prekršaj u izravnoj vezi s propuštenim nadzorom roditelja ili drugog tko je nadzirao dijete (članak 9. stavak 3. PZ-a)
4. Odluka Ustavnog suda
Prije svega, potrebno je naglasiti da odredba članka 102. stavka 1. PZ-a obvezuje sud, pa tako i tijelo državne uprave (sukladno članku 187. PZ-a)7, da i po službenoj dužnosti pazi na svoju stvarnu nadležnost te čim primijeti da nije nadležan obvezan je rješenjem se proglasiti nenadležnim, a nakon pravomoćnosti rješenja predmet će ustupiti nadležnom sudu, odnosno drugom nadležnom prekršajnom tijelu.
U tom kontekstu važno je upozoriti na odredbu članka 195. stavka 1. točke 7. PZ-a prema kojoj apsolutno bitna povreda odredaba prekršajnog postupka egzistira i ako je odluku donio sud koji zbog stvarne nenadležnosti nije mogao suditi u toj stvari, s tim da prema odredbi članka 202. stavka 1. PZ-a drugostupanjski sud po službenoj dužnosti mora uvijek ispitati je li, uz ostale, počinjena i bitna povreda odredaba prekršajnog postupka iz članka 195. stavka 1. točke 7. ovoga Zakona.
Prema odredbi članka 103. stavka 5. PZ-a o sukobu nadležnosti sudova i tijela državne uprave koja vode prekršajni postupak odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske.8
Dakle, u konkretnom slučaju Carinska uprava je podnijela općinskom sudu optužni prijedlog protiv maloljetnog počinitelja prekršaja, zbog počinjenja prekršaja iz članka 133. stavka 1. točke 57. Zakona o trošarinama jer je nezakonito posjedovao duhanske prerađevine koje nisu označene duhanskim markicama Ministarstva financija i na koje nije obračunata i plaćena trošarina.
Navedeni općinski sud oglasio se stvarno nenadležnim za vođenje tog prekršajnog postupka te je spis ustupio Carinskoj upravi, kao stvarno nadležnom tijelu za vođenje prekršajnog postupka, s obrazloženjem, u bitnome, da je u članku 140. Zakona o trošarinama propisano da je za provedbu prvostupanjskog prekršajnog postupka za trošarinske prekršaje nadležna Carinske uprava.
Međutim, Carinska uprava je uputila Ustavnom sudu konkretni predmet radi rješavanja negativnog sukoba nadležnosti smatrajući, u bitnome, da je općinski sud nadležan za maloljetnike, a ne tijelo državne uprave.
U svojoj Odluci broj: U-IV-4570/2024 od 15. travnja 2025. Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje u tekstu: USRH) se prije svega referira na, već spomenute, odredbe članka 93., članka 94. stavka 1. točke 1. i članka 96. stavka 1. točke 1. PZ-a, te u nastavku i na odredbe članka 223. stavak 1. i članka 224. stavak 1. PZ-a, koje se upravo i odnose na postupak prema maloljetnim počiniteljima prekršaja, pri tome, dakako, spominjući i članak 140. Zakona o trošarinama, kojim je, doista, propisano da je za provedbu prvostupanjskog prekršajnog postupka za trošarinske prekršaje nadležna Carinska uprava.
Nastavno, USRH ističe da je člankom 93. PZ-a propisana opća nadležnost za prekršaje, no da prema članku 93. stavku 2. PZ-a, koji uređuje specijalnu nadležnost za prekršaje, maloljetnim počiniteljima prekršaja uvijek sude sudovi, osim ako PZ-om nije propisano drukčije, pa da uslijed prethodno navedenih odlučnih okolnosti konkretnog slučaja u kojem je počinitelj maloljetna osoba, „PZ je lex specialis u odnosu na Zakon o trošarinama (lex generalis).“
Stoga, imajući u vidu kogentnu odredbu članka 93. stavka 2. PZ-a, a polazeći pri tome od činjenice da je u vrijeme počinjenja prekršaja počinitelj bio maloljetan, USRH utvrđuje da je za odlučivanje o predmetnom prekršaju iz Zakona o trošarinama „nadležan općinski prekršajni sud“.
5. Mjesna nadležnost
U prethodnom dijelu ovoga teksta govorili smo o stvarnoj nadležnosti za vođenje prekršajnog postupka protiv maloljetnog počinitelja prekršaja, no u tom smislu nalazimo shodnim nešto reći i o mjesnoj nadležnosti, a vezano za vođenje prekršajnog postupka protiv maloljetnog počinitelja prekršaja.
Dakle, u odredbi članka 98. stavka 1. PZ-a sadržano je temeljno pravilo o mjesnoj nadležnosti, odnosno propisano je da je mjesno nadležan sud na čijem je području prekršaj počinjen ili pokušan9.
Dakako, u svojim odredbama PZ predviđa i određene iznimke od toka temeljnog pravila, kao u slučajevima primjerice nužne ili svrhovite delegacija, spajanja postupka i sl.
Jedna od takvih iznimka predviđena je i u odnosu na maloljetne počinitelje prekršaja, pa je tako u članku 224. stavku 1. PZ-a propisano da je za postupak prema maloljetnom počinitelju prekršaja mjesno nadležan sud njegova prebivališta.
Međutim, u slučajevima kada maloljetnik nema prebivalište ili ono nije poznato, za postupak je nadležan sud maloljetnikova boravišta.
Osim toga, ista odredba predviđa i slučaj svojevrsne svrhovite delegacije kada propisuje da se postupak može provesti pred sudom boravišta maloljetnika koji ima prebivalište ili pred sudom mjesta počinjenja prekršaja ako je očito da će se pred tim sudom lakše provesti postupak.
U slučaju da maloljetni počinitelj prekršaja nema stalno prebivalište ili boravište u RH primijenit će se opće odredbe o nadležnosti u prekršajnom postupku (članak 224. stavak 3. PZ-a).
Konačno, bitno je istaknuti da se pravilo iz prethodno navedenog članka 224. stavka 1. PZ-a (nadležnost suda maloljetnikova prebivališta/boravišta) ne primjenjuje u slučaju iz članka 225. stavka 1. PZ-a, dakle, kada nije došlo do razdvajanja postupka u situaciji kad je maloljetnik sudjelovao u počinjenju prekršaja s punoljetnom osobom, te u slučaju iz članka 225. stavka 2. PZ-a, dakle, kada se vodi jedinstveni postupak u situaciji kad je ista osoba počinila neki prekršaj kao maloljetnik a neki kao punoljetnik.
Vezano uz prethodno navedeno, ističemo da se prema članku 221. stavku 1. točki 2. PZ-a protiv maloljetnog počinitelja prekršaja uvijek provodi žurni postupak, bez obzira na vrstu i visinu propisane kazne za počinjeni prekršaj, a isto tako će se uvijek provesti žurni postupak u postupovnoj situaciji kada se istodobno vodi postupak protiv punoljetnog i maloljetnog počinitelja prekršaja (stavak 6.), odnosno kada se vodi postupak protiv okrivljenika koji je neki prekršaj počinio kao maloljetnik a neki kao punoljetna osoba (stavak 7.).
6. Zaključno
Prema tome, u odnosu na stvarnu nadležnost za vođenje prekršajnog postupka, a nakon svega prethodno iznijetog, možemo zaključiti da je temeljno pravilo da počinitelju prekršaja koji je u vrijeme počinjenja prekršaja bio maloljetan uvijek sude sudovi, odnosno da u tom smislu, a kako je to, uostalom, i istaknuo USRH u predmetnoj Odluci, PZ je lex specialis u odnosu na posebne zakone (lex generalis). Dakle, u ovoj pravnoj situaciji PZ kao posebni zakon, derogira posebne zakone (inače) kao opće zakone (lex specialis derogat legi generali).
U odnosu na mjesnu nadležnost za vođenje prekršajnog postupka osnovno je pravilo da je za postupak prema maloljetnom počinitelju prekršaja nadležan sud maloljetnikova prebivališta odnosno u slučajevima kada maloljetnik nema prebivalište ili ono nije poznato, za postupak je nadležan sud maloljetnikova boravišta.
Stoga je sudac (voditelj postupka ili predsjednik vijeća u tijelu državne uprave koje vodi prekršajni postupak) kojemu je predmet dodijeljen u rad, a prilikom ispitivanja je li nadležan sukladno članku 161. stavku 1. PZ-a (u fazi ispitivanja optužnog prijedloga), svakako dužan prethodno navedeno imati u vidu i pravilno primijeniti na konkretan prekršajni predmet.
Željko Kudrić, dipl. iur.
^ 1 Članak 61. Zakona o carinskoj službi
^ 6 Neki posebni zakoni sadrže i odredbe koje izrijekom uređuju stvarnu nadležnost VPSRH, a što je slučaj sa primjerice odredbom članka 163. stavka 3. Zakona o zračnom prometu, članka 191. stavka 8. Općeg poreznog zakona, članka 62. Zakona o carinskoj službi ili članka 34. stavka 1. Zakona o Financijskom inspektoratu Republike Hrvatske
^ 7 Članak 187. PZ-a propisuje da tijela državne uprave stvarno nadležna za vođenje prvostupanjskog prekršajnog postupka „vode postupak prema postupovnim odredbama ovoga Zakona koje se odnose na prekršajne sudove, osim ako odredbama ove glave nije nešto drukčije propisano“
^ 8 Članak 82. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst) propisuje:
„(1) Ako dođe do sukoba nadležnosti između tijela zakonodavne i izvršne ili sudbene vlasti, zato što određeno tijelo zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti odbija nadležnost u istom predmetu, zahtjev za rješenje sukoba nadležnosti može se podnijeti po pravomoćnosti odluke suda, odnosno konačnosti odluke tijela izvršne vlasti ili odgovarajuće odluke zakonodavnog tijela, koje je prvo odlučilo o svojoj nadležnosti.
(2) Zahtjev iz prethodnog stavka može podnijeti stranka koja zbog odbijanja nadležnosti nije mogla ostvariti svoje pravo, kao i svako od tijela zakonodavne, izvršne, odnosno sudbene vlasti između kojih je došlo do sukoba nadležnosti.
(3) Zahtjev se podnosi u roku od 30 dana od dana nastupa pravomoćnosti odluke suda, od dana nastupa konačnosti odluke tijela izvršne vlasti, odnosno od dana donošenja odgovarajuće odluke zakonodavnog tijela iz stavka 1. ovoga članka, kojom se drugo tijelo državne vlasti oglasilo nenadležnim.“
^ 9 Vidi članak 17. PZ-a
