Direktiva je na snagu stupila 16. prosinca 2019. godine, u vrijeme kada je već na snazi bio stari Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, a rok za implementaciju Direktive bio je do 17. prosinca 2021. godine.
U tri članka koja slijede pozabavit ćemo se pojmom korupcije i percepcije tog pojma u javnosti, obuhvatit ćemo stanje prije donošenja Direktive, odnosno razloge za njeno donošenje, pojasniti tko su to zviždači, na što se misli kada se govori o nepravilnostima, posljedice koje će novi zakon proizvesti, njegove osnovne odredbe, način usklađivanja s njegovim odredbama, uspostavljanje sustava unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti te Vas upoznati s Whistleblower Softwareom za jednostavnu implementaciju kanala prijavljivanja i ulogom odvjetnika u cijelom procesu.
Korupcija i razlozi za donošenje novog Zakona
Korupcija je društveni fenomen koji ima snažan negativan učinak na vladavinu prava i demokratske procese u društvu, ruši povjerenje građana u institucije, odnosno povjerenje u transparentnost i demokratski legitimitet javnih i privatnih institucija, koči razvoj gospodarstva i društva u cjelini, a sve to posljedično negativno utječe i na standard građana, razvoj poduzetničke klime, pošteno tržišno natjecanje te mijenja svijest o društvenim vrijednostima i ponašanju koje se smatra prihvatljivim u društvu.
U Strategiji sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine1 navodi se da je jedna od najčešće korištenih definicija korupcije zlouporaba moći, položaja i ovlasti za privatnu korist.
Procjenjuje se da troškovi tog društvenog fenomena koštaju gospodarstvo Europske unije 120 milijardi EUR godišnje2, dok neke procjene govore o iznosu između 179 i 990 milijardi eura godišnje.3 Stoga je suvišno i reći da je riječ o fenomenu koji značajno usporava gospodarski rast, pri čemu su istraživanja pokazala da je uloga financijskih ustanova, savjetnika i drugih privatnih tvrtki značajna te da korupcija nipošto nije ograničena samo na javni sektor.
Upravo zato je u borbi protiv korupcije od ključne važnosti aktivna uloga društva u cjelini, što uključuje i javni i privatni (realni) sektor, s naglaskom na aktivnu ulogu svakog pojedinca, odnosno građanina.
O tom najbolje svjedoče i svjetski poznate afere poput tzv. panamskih dokumenata, slučaj Edwarda Snowdena, Dieselgate-a i Facebook – Cambridge Analytica skandala koji su pokazali značajnu ulogu pojedinaca u otkrivanju nezakonitosti i nepravilnosti koje ugrožavaju javni interes i dobrobit građana i društva u cjelini, pri čemu su i brojni primjeri tzv. zviždača i u Europi. Dovoljno je spomenuti Luxleaks aferu u kojoj je Antoine Deltour imao važnu ulogu u otkrivanju utaje poreza korporacija u Luxemburgu ili pak slučaj Zuzane Hlavkove koja je razotkrila problematični postupak javne nabave.
Navedeni slučajevi pokazuju važnu ulogu koju pojedinci, odnosno zviždači imaju u prijavljivanju nepravilnosti i nezakonitih postupaka kojima se ugrožava javni interes, i to kroz pružanje informacija poslodavcima, državnim tijelima ili općenito javnosti. Na taj način znatno su doprinijeli razvoju regulative usmjerene borbi protiv financijskih i poreznih prijevara, pranja novca i korupcije koje ometaju ekonomski razvoj i vladavinu prava.
Kada je riječ o Republici Hrvatskoj, dovoljno je spomenuti da je istraživanje organizacije Transparency Internationala4 pokazalo da je na ljestvici od 180 država svijeta prema indeksu percepcije korupcije 2021. godine Republika Hrvatska na 63. mjestu sa 47 bodova, što je 17 bodova manje od prosjeka Europske unije te se korupcija često navodi kao jedan od važnijih čimbenika za iseljavanje građana u inozemstvo. Od članica Europske unije iza Hrvatske su samo Mađarska, Rumunjska i Bugarska. Prema istraživanju Eurobarometra provedenom u prosincu 2019. godine, u Hrvatskoj čak 97 % građana smatra da je korupcija raširena pojava, a 69 % da se u posljednje tri godine povećala5. Od nedavnih slučajeva svakako se ističe afera s plinom u INA-i.
Slijedom navedenoga, sve mjere i aktivnosti koje su usmjerene na suzbijanje takvih nepravilnosti, odnosno korupcije te na identificiranje, sprječavanje i borbu protiv korupcije na svim razinama moraju biti prioritet svake države koja nastoji izgraditi zdravo, demokratsko društvo.
Upravo zbog važne uloge pojedinaca u razotkrivanju nepravilnosti i borbi protiv korupcije na području Europske unije donesena je Direktiva (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava.
Novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti donesen je prvenstveno zbog potrebe usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije, odnosno potrebe usklađivanja i harmonizacije našeg zakonodavstva s predmetnom Direktivom kojom su se utvrdili zajednički minimalni standardi za zaštitu osoba koje prijavljuju nepravilnosti, odnosno povrede prava Unije.
U Direktivi se između ostaloga navodi da osobe koje rade za javnu ili privatnu organizaciju ili su u kontaktu s takvom organizacijom zbog aktivnosti povezanih s poslom često prve saznaju za prijetnje ili štetu javnom interesu koji nastaju u tom kontekstu pa prijavljivanjem povreda prava EU koje su štetne za javni interes takve osobe djeluju kao tzv. zviždači i time imaju ključnu ulogu u razotkrivanju i sprječavanju takvih povreda te u zaštiti dobrobiti društva.
Međutim, potencijalni zviždači često se zbog straha od osvete boje prijaviti ono što ih zabrinjava ili na što sumnjaju. U tom se kontekstu sve više prepoznaje važnost pružanja uravnotežene i učinkovite zaštite zviždača kako na razini EU, tako i na međunarodnoj razini.
Navedeno je važno kako bi se na radnom mjestu moglo uspostaviti okruženje i radna kultura u kojoj radnici mogu prijaviti nepravilnosti bez straha od osvete, odnosno odmazde koja bi mogla rezultirati gubitkom zaposlenja.
Stanje prije donošenja novog Zakona
Sve do donošenja (sada starog) Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti koji je stupio na snagu 1. srpnja 2019. godine u Republici Hrvatskoj nije postojao zakon koji bi sveobuhvatno uređivao problematiku zaštite prijavitelja nepravilnosti, iako je osobama koje su prijavile nepravilnosti zakonima kojima se reguliraju posebna pravna područja bila osigurana određena zaštita.
Međutim, takva nesustavna zaštita bila je nedovoljna te često nepravovremena, dok je zaštita subjektivnih prava zviždača, prvenstveno njihovih radnih prava, bila nedostatna.
Takvo stanje obeshrabrivalo je potencijalne prijavitelje nepravilnosti jer nisu imali osiguranu primjerenu i sustavnu zaštitu svojih prava nakon što bi podnijeli prijave, posebno u radnom okruženju.
Spomenutim zakonom od 2019. godine po prvi put su se objedinili svi postojeći pravni standardi za zaštitu prijavitelja nepravilnosti s ciljem da se s jedne strane osigura pouzdani načina prijavljivanja nepravilnosti, a s druge strane zaštite prijavitelji od potencijalnih odmazdi. Uveden je i sustav prijavljivanja u tri razine – interni kanal, prijavljivanje nadležnim tijelima i javno izvješćivanje.
Novi Zakon na to se nadovezuje te proširuje zaštitu zviždača uvodeći određene novosti o kojima ćemo detaljnije u nastavku i u sljedećim člancima.
Implementacija Direktive i ključne novosti
Iako je većina mehanizama koje predviđa Direktiva već bila sadržana u zakonu od 2019. godine, Direktivom, odnosno Zakonom oni se proširuju te se predviđaju mehanizmi za zaštitu zviždača, jasni kanali prijave nepravilnosti (unutarnji i vanjski) te osiguranje povjerljivosti.
Novost je ta da se prijavitelj nepravilnosti odmah može obratiti tijelu za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, neovisno je li prije toga iskoristio mogućnost unutarnjeg prijavljivanja. Kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti Zakonom je određen Pučki pravobranitelj.
Osim toga, propisuje se i određivanje nadležnog tijela za zaprimanje prijava i za poduzimanje odgovarajućih mjera na temelju tih prijava, a obvezno je i pružanje povratnih informacija prijaviteljima nepravilnosti za nadležna tijela i trgovačka društva koji su obvezni reagirati na prijave te poduzeti daljnje korake u propisanom roku.
U Nacrtu prijedloga Zakona kojim se Direktiva implementirala u naše zakonodavstvo navedeno je: „Novi Zakon pridonijet će daljnjem jačanju pravne zaštite prijavitelja nepravilnosti i podizanju javne svijest građana o nužnosti podnošenja prijava nepravilnosti radi zaštite javnog interesa“.
Nadalje, Direktivom (pa tako i Zakonom koji ju implementira u naše zakonodavstvo) se zabranjuje svaki oblik odmazde prema zviždaču, a ako bi zviždač bio izložen osveti, mora imati pristup savjetima i odgovarajućim pravnim sredstvima koja ga štite od svih oblika uznemiravanja, pri čemu je teret dokazivanja na osobama ili organizacijama koje moraju dokazati da njihov postupak nije osveta protiv zviždača, a zviždači će uživati zaštitu i u sudskim postupcima.
U sljedećem članku detaljno ćemo navesti sve relevantne izmjene i novosti o kojima valja voditi računa, dok u nastavku slijedi obrazloženje određenih ključnih pojmova.
Tko su to zapravo zviždači?
Zviždač je u javnosti popularan naziv za prijavitelje nepravilnosti. Najčešće će biti riječ o zaposleniku koji razotkriva određene informacije o ilegalnim aktivnostima unutar privatne, javne ili državne organizacije.
Novim Zakonom propisano je da je riječ o fizičkoj osobi koja prijavljuje ili javno razotkriva nepravilnosti o kojima je saznala u svom radnom okruženju. Točnije, prijavljuje ili razotkriva zlouporabe ovlasti, kršenja zakona i slučajeve korupcije.
Pritom radno okruženje podrazumijeva profesionalnu aktivnost u javnom ili privatnom sektoru u okviru kojih bi osobe stjecale informacije o nepravilnostima i mogle doživjeti osvetu ako prijave takve nepravilnosti.
Navedeno se odnosi i na slučajeve kada je aktivnost u međuvremenu prestala ili neposredno treba ili je trebala započeti.
Možemo ih podijeliti na unutarnje (oni koji prijavljuju određene nezakonite aktivnosti unutar tvrtki ili institucija u kojima rade) ili vanjske (prijavljuju korupciju, iako nisu zaposleni u konkretnoj instituciji ili tvrtki).
Iako je već ranije istaknuta važnost pojedinaca u otkrivanju i prijavljivanju nepravilnosti, vrijedi ponovno naglasiti da zviždači zapravo neposredno i posredno štite temeljna ljudska prava, pravo na pristup informacijama te vladavinu prava, zbog čega su bitan čimbenik društvenog razvoja, te su neophodni za borbu protiv korupcije.
Stoga je od ključne važnosti da se u javnosti jača svijest pojedinaca o opravdanosti i važnosti prijavljivanja nepravilnosti, a od neophodne je važnosti propisati i predvidjeti adekvatnu pravnu zaštitu ne bi li ih se zaštitilo od potencijalnih odmazdi i diskriminacije.
O kakvim nepravilnostima je riječ?
Novim Zakonom proširuju se definicije zakonskih izraza pa se tako sada pod nepravilnostima misli na radnje ili propuste koji su protupravni i odnose se na područje primjene i propise koji su navedeni u članku 4. Zakona, ili su u suprotnosti s ciljem, odnosno svrhom tih propisa. O području primjene nešto više u nastavku.
Što novi zakon donosi za poslodavce?
Novi Zakon propisuje se da će nadzor nad provođenjem Zakona provoditi nadležna tijela u skladu s posebnim propisima kojima je određen inspekcijski i drugi nadzor.
Navedeno znači da će se nadzirati obveznici zakona, odnosno poslodavci, a Zakon sadrži i prekršajne odredbe o kojima ćemo više u sljedećem članku.
Prijave nepravilnosti prema izvješću pučke pravobraniteljice za 2021.
U Izvješću pučke pravobraniteljice za 2021. godinu navodi se, u odnosu na uspostavljene unutarnje kanale prijavljivanja, da su povjerljive osobe tijekom 2021. godine na temelju zakonske obveze dostavile 48 obavijesti o zaprimljenim prijavama nepravilnosti (tri su se odnosile na nepravilnosti u državnim tijelima, jedna u tijelima JLP(R)S, sedam u tijelima s javnim ovlastima, četiri na pravne osobe koje obavljaju javnu službu, čak 21 na pravne osobe kojima je osnivač RH ili JLP(R)S te 12 na nepravilnosti kod poslodavaca u gospodarstvu i obrtu)6.
Stoga se može zaključiti da je došlo do porasta broja provedenih postupaka unutarnjeg prijavljivanja, pri čemu je kod određenih poslodavaca prijavljeno više nepravilnosti povodom kojih je dostavljeno nekoliko obavijesti od strane iste povjerljive osobe, što je posebno izraženo kod pravnih osoba kojima je osnivač RH ili JLP(R)S.
Zaštita zviždača
S obzirom na to da su zviždači često meta odmazde, raznih vrsta pritisaka i zastrašivanja, a da se ti pritisci najčešće događaju na radnom mjestu, novim Zakonom pojačana je zaštita prijavitelja nepravilnosti, posebno zaštita identiteta te se izričito propisuje da je otkrivanje takvih podataka moguće samo uz poštivanje uvjeta nužnosti i razmjernosti u okviru postojećih propisa i da se prijavitelja obavještava o otkrivanju identiteta i razlozima.
Područje primjene novog Zakona
Zakonom se propisuje zaštita osoba koje prijavljuju nepravilnosti, odnosno zviždača, a koje su obuhvaćene područjem primjene akata Europske Unije koji se odnose na sljedeća područja:
a) javnu nabavu, financijske usluge, proizvode i tržišta te sprječavanje pranja novca i financiranja terorizma, sigurnost i sukladnost proizvoda, sigurnost prometa, zaštitu okoliša, zaštitu od zračenja i nuklearnu sigurnost, sigurnost hrane i hrane za životinje, zdravlje i dobrobit životinja, javno zdravlje, zaštitu potrošača, zaštitu privatnosti i osobnih podataka te sigurnost mrežnih i informacijskih sustava
b) koje utječu na financijske interese Europske unije kako je navedeno u članku 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i dodatno utvrđeno u relevantnim mjerama Europske unije
c) koje se odnose na unutarnje tržište, kako je navedeno u članku 26. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, uključujući povrede pravila Europske unije o tržišnom natjecanju i državnim potporama, kao i povrede koje se odnose na unutarnje tržište u odnosu na radnje kojima se krše pravila o porezu na dobit ili aranžmane čija je svrha ostvariti poreznu prednost koja je u suprotnosti s ciljem ili svrhom primjenjivog zakonodavstva o porezu na dobit
d) koje se odnose na druge odredbe nacionalnog prava ako se takvim kršenjem ugrožava i javni interes.
Percepcija zviždača u javnosti
Iako i danas pojam zviždača u javnosti ponekad ima negativne konotacije te se izjednačuje s pojmovima poput „doušnika“ ili „cinkera“, svijest javnosti o važnosti prijavitelja nepravilnosti i njihovoj važnoj ulozi u izgradnji demokratskih procesa i zaštite vladavine prava raste iz dana u dan.
Prema provedenom istraživanju organizacije Transparency International, dvije trećine hrvatskih državljana prijavilo bi djela korupcije, ali pritom navode da bi zažalili zbog svojih odluka te ne vjeruju da će doći do većih promjena nakon razotkrivanja korupcije. U anketi koja je provedena 2010. godine u sklopu IPA 2007 projekta „Jačanje kapaciteta USKOK-a“ 57 % ispitanika navelo je da bi prijavilo korupciju.
Prednosti poticanja „speak-up“ kulture
Stoga je u radnom okruženju od iznimne važnosti stvaranje tzv. speak-up kulture u kojoj se zaposlenici osjećaju pozvani i sigurni prijaviti ono što smatraju nepravilnostima, i to bez straha od odmazde.
Štoviše, više prijava u određenoj organizaciji može biti i znak zdravije organizacije i to zato što organizacija na taj način ima priliku poboljšati svoje sustave i procese, pri čemu fokus organizacija mora biti na tome što je krivo unutar sustava, a ne nužno tko je kriv.
Pojava korupcije unutar određene organizacije često nije samo izolirani slučaj i greška pojedinca, već cjelokupni odraz organizacije u kojoj se speak-up kultura ne stavlja u prvi plan.
Marko Đurić, mag. iur.
U sljedećem članku podrobnije ćemo navesti koga sve Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti štiti, postupak prijave nepravilnosti, unutarnje i vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, javno razotkrivanje nepravilnosti i način ostvarivanja sudske zaštite.
^ 1 Strategija sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine (NN 120/21)
^ 2 EU Anticorruption Report (ACR), 2014
^ 3 The Cost of Non-Europe in the area of Organised Crime and Corruption: Annex II - Corruption
^ 4 Indeks percepcije korupcije 2021.
^ 5 Istraživanje o stanju borbe protiv korupcije, Transparency International Hrvatska
^ 6 Izvješće pučke pravobraniteljice za 2021. godinu
