Sadržaj ukinute odredbe ZUS-a
Članak 79. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10, 143/12 i 152/14; u nastavku: ZUS) glasi:
"Članak 79.
U upravnim sporovima svaka stranka podmiruje svoje troškove."
Prije izmjene koja je učinjena člankom 17. ZID-a ZUS-a (Narodne novine, broj 143/12), članak 79. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 20/10.) glasio je:
"Članak 79.
(1) Troškove spora čine izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.
(2) Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Troškovi proizašli iz poduzimanja radnji po službenoj dužnosti suda predujmljuju se iz sredstava suda.
(3) Stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.
(4) Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.
(5) Pri odlučivanju koji će se troškovi stranci nadoknaditi sud će uzeti u obzir samo troškove koji su bili potrebni radi vođenja spora."
Prigovori predlagatelja i stajalište zakonodavca
Članak 79. ZUS-a osporavali su Udruga pravnika u gospodarstvu, te veći broj hrvatskih odvjetnika zbog suprotnosti te norme s člankom 29. stavkom 1. Ustava RH. Svi predlagatelji smatraju da se izmijenjenom odredbom o troškovima upravnog spora bitno otežava i onemogućava ostvarivanje pravne zaštite protiv upravnih akata. Smatraju da će samo bogatiji građani moći sudjelovati u upravnom sporu.
Obrazlažući izmjene članka 79. ZUS-a, Vlada Republike Hrvatske je u Konačnom prijedlogu ZID-a ZUS-a/12 navela: "U dosadašnjoj primjeni Zakona o upravnim sporovima ukazala se potreba preispitivanja odredbe o troškovima postupka. Uočeno je da je ova odredba nekritički projicirana u ovaj Zakona po uzoru na rješenja iz Zakona o parničnom postupku, a čija se rješenja (što pokazuje iskustvo) ne mogu u cijelosti primjenjivati u institutima upravnog spora. Stoga se, predloženom izmjenom propisuje da svaka stranka podmiruje svoje troškove. Naime, odredbama o mjesnoj nadležnosti nastojalo se upravno sudovanje maksimalno približiti građanima i drugim strankama tako da je za rješavanje u upravnom sporu mjesno nadležan upravni sud na području kojeg tužitelj ima prebivalište ili sjedište, čime su se u velikoj mjeri sudovi učinili dostupni građanima, smanjili putni i drugi troškovi te vrijeme potrebno strankama pri dolasku na sud radi održavanja rasprava."
Opća stajališta Ustavnog suda
Zakon o upravnim sporovima jedan je od najvažnijih pravnih akata u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava. Država kroz zakone o upravnom sudovanju osigurava odgovarajući pravni okvir za provedbu ustavnog jamstva iz članka 19. stavka 2. Ustava kojim se jamči sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. Stoga je temeljni cilj ZUS-a, koji proizlazi iz članka 2. stavka 1.: "… osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela".
Tom cilju podređeno je cjelokupno uređenje upravnog spora - od legitimacije za pokretanje spora, položaja tužitelja i zainteresiranih osoba, tijeka postupka (osobito odvijanje usmene rasprave), utvrđenja činjeničnog stanja te mogućnosti da sami upravni sudovi odlučuju o pravima, obvezama ili interesima građana (spor pune jurisdikcije) pa sve do izvršenja sudskih odluka.
Danas je u Republici Hrvatskoj upravni spor uređen kao spor pune jurisdikcije, za razliku od stanja kakvo je bilo za vrijeme važenja Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 53/91, 9/92 i 77/92) kada je Upravni sud Republike Hrvatske bio ovlašten samo za kontrolu zakonitosti upravnih akata, te je, u pravilu, sudio na temelju činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku. Sada je osiguranje objektivnog prava u drugom planu. Objektivno se pravo, u pravilu, štiti kroz odlučivanje o subjektivnim pravima tužitelja. Štiteći subjektivna prava tužitelja povrijeđena pojedinačnim odlukama i postupanjima javnopravnih tijela, štiti se objektivni pravni poredak. Samo malobrojnim normama ZUS-a (primjerice ocjena zakonitosti općih akata) primarni je cilj zaštita objektivnog, a ne subjektivnog prava.
Stoga je ZUS (kao i posebni zakoni kojima se opće uređenje upravnog spora određeno tim propisom može prilagoditi posebnim upravnim oblastima) izraz državne politike prema načinu provedbe ustavnog jamstva iz članka 19. stavka 2. Ustava. ZUS i drugi posebni zakoni u tom su smislu pravni (normativni) izraz te politike. O njoj su nadležni odlučivati Hrvatski sabor i Vlada Republike Hrvatske, svaki u okviru svoje nadležnosti, a ne Ustavni sud. Drugim riječima, zakonodavac u okvirima Ustava samostalno i slobodno odabire i uređuje normativni okvir ili zakonodavni model upravnog sudovanja radi zaštite individualnih prava od pretjeranog posizanja javnopravnih tijela (prema članku 2. stavku 2. ZUS-a to su "tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga)" ovisno o ciljevima koji se upravnosudskom politikom žele postići.
Sloboda izbora normativnog okvira ili zakonodavnog modela upravnosudskog postupanja pretpostavlja i zakonodavčevu ovlast da na odgovarajući način uređuje organizaciju i nadležnost upravnih sudova i Visokog upravnog suda te položaj stranaka u postupku, uključujući i njihov međusobni odnos te način snošenja troškova koje stranke mogu imati u zaštiti svojih prava i pravnih interesa u postupcima pred upravnim sudovima. Odabir je po sili Ustava u isključivoj nadležnosti zakonodavca. Isključiva je ovlast zakonodavca da pojedine institute upravnog sudovanja prihvati, zadrži ili ukloni iz prihvaćenog modela upravnosudskog postupka odnosno promijeni sam model. S ustavnopravnog aspekta jedina obveza zakonodavca je da pri uređivanju pojedinih instituta tog postupka uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva upravnosudskog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi, te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u upravnosudskim postupcima u Republici Hrvatskoj u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.
Stajalište o troškovima postupka
U odnosu na pitanje troškova upravnog spora koje iziskuje primjena ZUS-a, Ustavni sud podsjeća da način zakonskog uređenja naknade troškova postupka predstavlja jednu od komponenti prava na pristup pravosuđu, koje je imanentno pravu na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava, odnosno iz članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Narodne novine - Međunarodni ugovori broj 18/97, 6/99 - pročišćeni tekst, 8/99 - ispravak, 14/02 i 1/06, u nastavku: Konvencija).
Troškovi upravnog spora u kojem se provodi usmena rasprava sastoje se od troškova svjedoka, vještaka, tumača i drugih osoba koje bi bile nužne za pravilno utvrđenje činjeničnog stanja u dokaznom postupku, kao i od troškova zastupanja stranaka po odvjetniku odnosno po državnom odvjetniku.
Upravni spor u pravilu pokreće pojedinac protiv akta ili mjere koju poduzima država. U takvom postupku mora mu se omogućiti korištenje svim dokaznim sredstvima, koja, sama po sebi, iziskuju posebne troškove.
Nadalje, upravni postupci (posebno kada se radi o postupcima u kojima sudjeluju dvije ili više stranaka sa suprotstavljenim, ponajčešće imovinskim interesima) kao i upravni sporovi u kojima se vrši kontrola zakonitosti takvih postupaka najčešće zahtijevaju od stranaka posebne troškove vezane uz pravnu pomoć, koja uključuje i pravnu pomoć koju pružaju odvjetnici.
Prema tome, upravni se spor po učincima koje može imati na ostvarenje i zaštitu prava i pravnih interesa građana može usporediti s parničnim ili kaznenim postupkom i njegovi troškovi mogu predstavljati velik teret za tužitelja u ostvarivanju njegovog prava na sudsku zaštitu njegovih subjektivnih prava prouzročenih nezakonitim radom uprave.
Stoga se čini da takav postupak ne može biti pravičan ako se ne osigura da stranka koja spor izgubi protivnoj stranci plati troškove postupka, koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela. Takvo ograničenje prava na pristup sudu bilo bi ustavnopravno prihvatljivo samo u slučaju da za takvo ograničenje postoje objektivni i racionalno opravdani razlozi.
U obrazloženju uz Konačni prijedlog ZID-a ZUS-a/12, Vlada Republike Hrvatske je kao razlog izmjene članka 79. ZUS-a navela smanjenje troškova postupka do kojeg je trebalo doći zbog izmijenjenih odredbi o mjesnoj nadležnosti sudova. U svom očitovanju na navode prijedloga, Vlada Republike Hrvatske je kao razlog izmjena navela da u najvećem broju slučajeva stranke ne uspijevaju u upravnim sporovima pred upravnim sudovima.
Ustavni sud, polazeći do navedenoga, ocjenjuje da se ne može utvrditi koji bi to bio legitimni cilj koji bi opravdao osporenu izmjenu zakonskog uređenja podmirivanja troškova postupka, prema kojima stranka koja uspije u postupku nema pravo tražiti naknadu troška postupka od protivne stranke. Tim više što za njezinu izmjenu nisu dani objektivni i ustavnopravno opravdani razlozi.
Proizlazi da je cilj izmjene članka 79. ZUS-a bio usmjeren na zaštitu financijskih interesa države (budući da upravo ona mora naknaditi trošak postupka u situaciji kada izgubi spor), što teško da se, uzimajući u obzir svrhu i narav upravnog spora, a osobito činjenicu da je danas u Republici Hrvatskoj upravni spor uređen kao spor pune jurisdikcije, može smatrati legitimnim ciljem u javnom interesu.
Ustavni sud opetovano ističe da upravni spor predstavlja kontrolni mehanizam postupanja države i javnopravnih tijela, koja u velikom broju slučajeva mogu bitno ograničiti ili ukinuti ustavna prava građana (npr. postupci izvlaštenja, gospodarske i građevinske inspekcije, porezni nadzor i sl.).
Iz navedenih razloga Ustavni sud je ukinuo članak 79. ZUS-a, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 55. Ustavnog zakona odgodio prestanak važenja ukinutog članka 79. ZUS-a do 31. ožujka 2017., kako bi Hrvatskom saboru ostavio dovoljno vremena za usklađivanje ukinutog članka ZUS-a s Ustavom.
Dakle, za sada je članak 79. ZUS-a i nadalje na snazi, a valja očekivati da će Hrvatski sabor donijeti novi propis kojim bi na ustavan način uredio naknadu troškova upravnog spora.
dr. sc. Robet Peček