Šutnja uprave ugrađena je u pravila upravnog postupka s ciljem zaštite stranke kao jednog od sudionika upravnog postupka, od sprečavanja upravnih tijela da nedonošenjem rješenja, odnosno drugog akta kojim se odlučuje o određenoj stvari, ako akt kojim se odlučuje o pojedinoj upravnoj stvari ima drugi naziv (članak 96. Zakona o općem upravnom postupku, NN 47/09., dalje u tekstu: ZOUP ), da na taj način upravna tijela priječe stranci put ostvarenju pravne zaštite (svojih legitimnih prava i interesa).
ZOUP uređuje pravila na temelju kojih tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, javnopravna tijela, u okviru djelokruga utvrđenog na temelju zakona, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima. (članak 1. ZOUP-a)
Upravna stvar je pitanje određenog upravnog područja o kojem javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje. (članak 2. ZOUP-a)
Stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku (zainteresirana stranka, npr. u parničnom se postupku jedinstveni umješač smatra strankom, za razliku od običnog, sve s obzirom na izravni pravni učinak). Stranka može biti i tijelo državne uprave te drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave ili drugo javnopravno tijelo koje nema pravnu osobnost te njihova područna jedinica, odnosno podružnica ili skupina osoba povezanih zajedničkim interesom, ako može biti nositelj prava, odnosno obveza o kojima se rješava.
Temelj postupanja u upravnom postupku (analogno kao i npr. u parničnom postupku) jeste načelo zakonitosti, tako da javnopravno tijelo rješava upravnu stvar na temelju zakona i drugih propisa te općih akata donesenih na temelju zakonom utvrđenih javnih ovlasti. U upravnim stvarima u kojima je javnopravno tijelo zakonom ovlašteno rješavati po slobodnoj ocjeni, odluka mora biti donesena u granicama dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana. (članak 5. ZOUP-a)
Kako bi se spriječilo nepostupanje upravnog tijela po određenom zahtjevu o kojem treba donijeti rješenje (odnosno drugi akt ako se kod stari iz posebnog upravnog područja tako naziva), službena osoba (definirana člankom 1. ZUOP-a) je u slučajevima neposrednog rješavanja na zahtjev stranke dužna rješenje donijeti i dostaviti ga stranci bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, a kada se radi o slučajevima vođenja ispitnog postupka na zahtjev stranke tada taj rok iznosi 60 dana. (članak 101 ZOUP-a)
U slučaju nepoštivanja tog roka tada stranka ima ovlast podnijeti žalbu zbog nedonošenja rješenja u roku, nadležnom drugostupanjskome tijelu. (članak 105. stavak 2. ZOUP-a) Kada prvostupanjsko tijelo nije pod nadzorom drugostupanjskoga tijela tada njegovu ulogu preuzima nadležni upravni sud, na način, kao kod nedonošenja rješenja u roku od strane samog drugostupanjskoga rješenja. Tako kada samo drugostupanjsko tijelo donosi odluku (ne samo zbog nedonošenja rješenja u roku od strane prvostupanjskoga tijela, nego uvijek kada odlučuje, pa tako i meritorno na žalbu kada je prostupanjsko tijelo donijelo meritornu odluku) tada i istog obvezuje postupanje u roku od 60 dana od dana predaje zahtjeva. (članak 121. ZOUP-a)
U slučaju da samo drugostupanjsko tijelo ne postupa u roku (bilo npr. da donosi odluku po žalbi na meritorno prvostupanjsko rješenje, bilo zbog nedonošenja rješenja od strane prostupanjskoga tijela u roku) tada svrha sprečavanja zlouporabe upravnog tijela nedonošenjem rješenja postiže se putem onog tijela koji kontrolira drugostupanjsko tijelo, a to je nadležni upravni sud.
Zakon o upravnim sporovima (NN 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., dalje u tekstu: ZUS), određuje način na koji upravni sudovi odlučuju o zakonitosti odluka javnih tijela o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka te o zakonitosti javnih tijela iz područja upravnog prava (upravni sporovi), kada je iscrpljen pravni put redovnog upravnog postupka. (članak 1. ZUS-a)
Cilj Zakona je osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih strana povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupcima javnih tijela (tijela državne uprave i drugog državnog tijela, tijela jedinice lokalne i područne samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i pružatelja javnih usluga). (članak 2. ZUS-a)
Predmet upravnog spora su:
1. procjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek,
2. ocjena zakonitosti postupanja javnog tijela u području upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv koje nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek,
3. ocjena zakonitosti propusta javnog tijela u području upravnog prava da u zakonski propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovnom pravnom lijeku stranke, odnosno postupi u skladu s propisom (...) (članak 3. ZUS-a)
Iznimka od predmeta upravnog spora: "jedino ako se pruža sudska zaštita izvan upravnog spora". (članak 4. ZUS-a)
Temeljno načelo postupanja u upravnom postupku (analogno svakom postupku čiji je predmet odluka o pojedinačnim ili općim pravima i interesima, npr. parničnom, ovršnom postupku): načelo zakonitosti, koje glasi "u upravnom sporu sud odlučuje na temelju Ustava i zakona". (članak 5. ZUS-a)
U slučaju nepostupanja drugostupanjskoga tijela u upravnom postupku, dakle ne ako se radi o situaciji donošenja rješenja koje je nezakonito (nakon čega slijede pravni lijekovi vezano za zakonitost), nego nedonošenjem rješenja na zahtjev stranke (odnosno drugog akta ako konkretno akt koji se ima donijeti ima drugi naziv, a ne rješenje), u roku od 60 dana od dana predaje zahtjeva, (članak 121. ZOUP-a), tada se protiv drugostupanjskoga tijela, podnosi upravna tužba, koja se podnosi radi:
1. poništavanja ili oglašivanja ništavom pojedinačne odluke,
2. donošenja pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku,
(...) Spor se može pokrenuti nakon iscrpljenja bilo koje druge zakonom propisane pravne zaštite. (članak 22. ZUS-a)
U oba prethodna navedena slučaja tužba može zahtijevati ne samo nalog upravnog suda da tuženo tijelo u danom roku od 60 dana od primitka presude odluči o žalbi nego i da sam upravni sud odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke (spor pune jurisdikcije), kako slijedi: "ako sud utvrdi da javno tijelo nije donijelo pojedinačnu odluku koja je trebala biti donesena u propisanom roku, presudom će usvojiti tužbu i sam riješiti stvar (...) ." (članak 58. ZUS-a)
Predmet ove analize jest postupanje prvostupanjskoga tijela, npr. jedinica lokalne samouprave, prilikom podnošenja zahtjeva "slabije stranke" prema tom istome tijelu, vezano za povrat razmjernog dijela sredstava komunalnog doprinosa, uplaćenog tom istome prvostupanjskome tijelu prema njegovom rješenju od 25.11.2011., a koji zahtjev za povrat je podnesen 28.05.2013.
Postupanje samog prvostupanjskoga tijela, koje je imalo "poziciju" i da vodi prvostupanjski postupak, i da je obveznik povrata u slučaju udovoljavanja zahtjeva (s obzirom na odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu važećem na dan donošenja rješenja 2011., koji je pravni temelj za povrat), te potom samog drugostupanjskoga tijela, prilikom odlučivanja o žalbi na negativno prvostupanjsko rješenje (koje je donijeto nakon prvotnog podnošenja žalbe istome drugostupanjskome tijelu za nedonošenje rješenja u roku od strane prvostupanjskoga tijela) dovelo je do potrebe aktivacije prvo članka 101. u svezi s člankom 105., a potom članka 121. ZOUP-a, u svezi s člankom 22. ZUS-a.
U toku prvostupanjskoga postupka, pokrenutog 28.05.2013., dolazi do aktivacije instituta šutnje uprave i to 25.02.2016., kada stranka podnosi drugostupanjskome tijelu žalbu zbog nedonošenja rješenja u zakonom propisanom roku tražeći provođenje zakonom određene procedure, ispitnog postupka, jer je prostupanjsko tijelo dužno postupiti na zahtjev stranke, sve pozivom na članak 101. stavak 2. ZOUP-a. Prvostupanjsko tijelo 07.11.2016. donosi meritornu odluku, negativnu, te se stranka sada žali ponovno istome drugostupanjskome tijelu, sada ne zbog nedonošenja rješenja u roku, nego zbog nezakonitosti donijetog rješenja. Drugostupanjsko tijelo odbija žalbu 30.11.2017., Upravni sud u Rijeci presudom Usl-1676/2017-17 od 25.01.2019. poništava drugostupanjsko rješenje od 30.11.2017. te predmet vraća drugostupanjskoe tijelu na ponovni postupak, radi odlučivanja o žalbi na prvostupanjsko rješenje od 07.11.2016.
Potom drugostupanjsko tijelo ne postupa po spisu, odluci po žalbi na rješenje prvostupanjskoga tijela od 07.11.2016. (s obzirom na to da mu je presudom Upravni sud u Rijeci presudom Usl-1676/2017-17 od 25.01.2019. poništeno prvotno rješenje od 30.11.2017. o toj žalbi na prostupanjsko rješenje) te sada stranka podnosi Upravnom sudu u Rijeci primjenom članka 121. ZOUP-a u svezi članka 22. ZUS-a tužbu protiv drugostupanjskoga tijela radi šutnje uprave, jer tuženik još nije proveo postupak i odlučio (ono što je prethodno istome tijelu podnijela u vidu žalbe radi šutnje prvotno prvostupanjskoga tijela).
Upravna tužba radi šutnje uprave je usvojena te je presudom Upravnog suda u Rijeci Usl - 795/2019-4 od 13.02.2020. naloženo tuženiku u upravnom sporu, drugostupanjskome tijelu, da u roku od 60 dana od dostave presude donese odluku o žalbi tužiteljice na rješenje prostupanjskoga tijela od 07.11.2016. što drugostupanjsko tijelo donosi 08.01.2021. prihvaćanjem žalbe stranke, poništavanjem prvostupanjskoga rješenja od 07.11.2016., kao nezakonitog, te prihvaćanja pretežitog dijela zahtjeva stranke za povrat.
Time je Upravni sud u Rijeci presudom Usl - 795/2019-4 od 13.02.2020. ostvario svrhu članka 121. ZOUP-a, u svezi s člankom 22. ZUS-a. No uz to, s obzirom da je protiv drugostupanjskoga rješenja od 08.01.2021. prvostupanjsko tijelo podnijelo upravnu tužbu (kao i sama stranka zbog nepriznavanja zahtjeva u cijelosti, već pretežitom dijelu), dugotrajnost postupka, bilo bi opravdalo da se presudom Upravnog suda u Rijeci Usl - 795/2019-4 od 13.02.2020. nije riješilo samo pitanje šutnje uprave nalogom rješavanja nego i sam meritum stvari, kao spor pune jurisdikcije.
No i sama odluka o šutnji uprave koju je donio Upravni sud u Rijeci Usl - 795/2019-4 od 13.02.2020. ostvarila je svrhu tog instituta.
Da nadležni upravni sud u Rijeci nije postupio po upravnoj tužbi radi nedonošenja rješenja u roku, kako za taj slučaj ne postoji žalbeni razlog na presudu upravnog suda prema članku 66. ZUS-a prema Visokom upravnom sudu tada bi stranci, u cilju ostvarenja svojih prava i interesa, bile ostvarene pretpostavke traženja pravne zaštite pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: USRH) pred kojim, uz pravo svake fizičke i pravne osobe da može podnijeti USRH-u ustavnu tužbu ako smatra da joj je odlukom sudbene, upravne vlasti, ili drugih tijela koja imaju javne ovlasti, povrijeđeno jedno od njenih Ustavom utvrđenih sloboda i prava čovjeka i građanina, a protiv kojih je iscrpljen sav pravni put, postoji to isto pravo podnošenja ustavne tužbe i u slučaju da se nedonošenjem akta u razumnom roku grubo vrijeđaju ustavna prava ili slobode i da bi nepokretanjem postupka za podnositelja tužbe mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice. (članak 62. i 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 99/99., 29/02., 49/02.)
Konkretna primjena članka 101., 105., 121. ZUOP-a, u svezi s člankom 22. ZUS-a, uslijed pozitivne presude Upravnog suda u Rijeci, spriječili su povrede stranci onih ustavnih prava koja bi joj uslijed nepostupanja upravnog tijela bila nanesena, i to ravnopravnost (članak 1. stavak 2. Ustava), sloboda, jednakost, poštivanje prava čovjeka, vladavina prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava (članak 3.), zabrana od diskriminacije, konkretno prema društvenom položaju (članak 14.), jednakost svih pred zakonom (članak 15.), jamstvo prava na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom, koje pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita, zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. (članak 18.)
Time institut šutnje uprave (ono što u građanskom postupku jeste suđenje u razumnom roku) ne nadomješta situaciju kada imamo doneseni upravni akt (rješenje, odnosno drugi akt ako za konkretno upravno pitanje doneseni akt ima drugi naziv, a ne rješenje) po podnesenom zahtjevu protiv kojeg je podnijet pravni lijek (spor o zakonitosti), nego kada smo u situaciji da takav akt kojim se odlučuje o konkretno podnesenom zahtjevu stranke uopće nemamo. Kako bi taj akt stranka ishodila (kako bi se zakonom određeni postupak i proveo, jer se provesti mora), podnosi žalbu odnosno upravnu tužbu, kako je prethodno obrazloženo, ovisno radi li se o postupku pred upravnim tijelom koje kontrolira drugostupanjsko tijelo ili upravni sud (ovisno o konkretnom pravnom slijedu pravnih sredstava) zbog nedonošenja rješenja (odnosno drugog akta, ako konkretno ima drugi naziv) u roku.
Podnesenom žalbom odnosno upravnom tužbom zbog nedonošenja rješenja u roku, osim naloga da se zahtjev riješi u određenom roku (nalog upravnom tijelu da u roku od 60 dana postupi po podnesenom zahtjevu) može se, ukoliko se može očekivati daljnja zloupotreba prava, tražiti i da tijelo koje odlučuje o zahtjevu za nedonošenje rješenja u roku odluči i o samom meritumu zahtjeva, kako je prethodno navedeno, tzv. spor pune juridikcije. (članak 58. ZUS-a).
Time se ostvaruju temeljna načela ustavnog poretka, pravne države i vladavine prava, pravo na jednakost oružja, pravo na pristup nadležnome tijelu, pravo na odluku, odnosno pravna sigurnost.1
Marina Cvitko Tomić
__________________________________
^ 1 ESLJP, presuda Boldea v. Romania, presuda ESLJP 15.02.2007.; Eskbatani v. Sweden, presuda ESLJP 26.05.1988.; Jokela v. Finland, presuda ESLJP 22.05.2002.; AGOSI v. Ujedinjenog Kraljevstva, presuda ESLJP 24.10.1986.
