Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima, od 25. srpnja 2018., koji je objavljen u "Narodnim novinama broj" 67/18.; u daljnjem tekstu: ZID ZS) izmijenjen je članak 44. Zakona o sudovima ("Narodne novine" br. 28/13., 33/15. i 82/15.; u daljnjem tekstu: ZS) te su dodani članci 44.a, 44.b, 44.c i 44.d, a na temelju takvih izmjena i dopuna ZS-a regulirani su uvjeti uz koje osoba može biti izabrana za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, kao i procedura samog izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Tako je predviđeno da za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske može biti izabrana osoba koja ispunjava opće i posebne uvjete za suca tog suda i utanačeno da predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske bira Hrvatski sabor na prijedlog predsjednika Republike Hrvatske, uz prethodno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskog sabora. Također, propisano je da postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske pokreće Državno sudbeno vijeće objavom javnog poziva, najkasnije šest mjeseci prije isteka mandata (...) predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, da se javni poziv objavljuje u »Narodnim novinama« i na mrežnoj stranici Državnog sudbenog vijeća, da sadrži poziv kandidatima da u roku, koji ne smije biti kraći od 15 dana, a niti dulji od 30 dana, podnesu prijavu, da uz prijavu kandidati podnose životopis i program rada, koji se objavljuju na mrežnoj stranici Državnog sudbenog vijeća te da zaprimljene prijave kandidata Državno sudbeno vijeće dostavlja Uredu predsjednika Republike Hrvatske koji o kandidatima traži mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskog sabora.
Odredba istovjetna onoj iz čl. 44. st. 2. ZS-a, prema kojoj predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske bira Hrvatski sabor na prijedlog predsjednika Republike Hrvatske, uz prethodno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskog sabora, sadržana je u čl. 116. st. 2. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 08/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10., 05/14.; u daljnjem tekstu: Ustav), uz dodatni dio iz čl. 116. st. 2. Ustava, na temelju kojega predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske Hrvatski sabor i razrješuje.
Budući da (po dopunjenoj odredbi, konkretno onoj iz čl. 44.b st. 2. ZS-a) predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske ne samo da predstavlja Vrhovni sud Republike Hrvatske, već i cjelokupnu sudbenu vlast, autoricu je interesiralo tko će se uopće prijaviti na objavljeni javni poziv Državnog sudbenog vijeća za izbor predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, ali i kako će se, po prvi puta po novoj proceduri, ustoličenoj spomenutim odredbama ZID ZS-a, odvijati sama procedura izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Odmah je zamijetila i određeni pravni problem, koji bi se u cjelokupnom postupku izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske mogao pojaviti, pri čemu mora naglasiti da to nije bio onaj problem koji se, u konačnici, u stvarnosti pojavio, a koji je bio vezan uz izjavu predsjednika Republike Hrvatske da će, u skladu sa svojom izvornom ustavnom ovlasti, predložiti kandidata za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske izvan onih kandidata koji su formalno podnijeli prijave za tu dužnost. Naprotiv, autorici ovog rada postavilo se pitanje vezano uz to može li (i/ili smije li) Hrvatski sabor izabrati predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske i bez prijedloga predsjednika Republike Hrvatske, odnosno mimo tog prijedloga, u smislu toga da to može biti i onaj kandidat kojega predsjednik Republike Hrvatske nije predložio Hrvatskom saboru, no koji je Državnom sudbenom vijeću (pravodobno) podnio svoju prijavu na objavljeni javni poziv.
Stoga se autorica nemalo iznenadila kada je shvatila da većinu hrvatske (pravno educirane, ali i pravno laičke) javnosti tišti jedno potpuno drugo pitanje, ono vezano uz to pripada li predsjedniku Republike Hrvatske pravo predlaganja kandidata za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske i iz redova onih osoba koje Državnom sudbenom vijeću nisu dostavile svoju prijavu na javni poziv. Doduše, nakon što se to pitanje otvorilo, evidento je da ono, kao takvo, postoji i da ga treba razriješiti.
No, neovisno o tome na koje od tih pitanja će u nailazećim vremenima biti dan odgovor, autorica se sjetila svih onih načela o tumačenju propisa koja je davnih godina izučavala kroz predmete na Pravnom fakultetu u Rijeci – Teoriji države i prava, Ustavnom pravu i Upravnoj znanosti. Pozabavila se, stoga, ponajprije pitanjem vezanim uz ustavno-zakonodavnu djelatnost, uz tumačenje propisa, uz osobe koje biraju i način na koji biraju (samostalno i/ili na nečiji prijedlog) te je, naposljetku, došla do vlastitih zaključaka o navedenim problemima, s nadom da oni neće nikoga osobno povrijediti (jer im to nije niti namjera), ali da će pomoći da se kritički sagledaju problemi izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Uostalom, to nisu problemi koji tište samo unutrašnjost sudbene vlasti (suce i sve ili većinu osoba zaposlenih u sudovima), već su to problemi puno šireg značaja i dosega, koji za svoju posljedicu imaju, pored ostalog, dojam koji sudbena vlast ostavlja na građane u gotovo svakom segmentu njihovih svakodnevnih života (i rada).
Ustavno-zakonodavna djelatnost sastoji se od donošenja najviših političkih i pravnih odluka, redovito u obliku ustavnih i zakonskih normi, kojima se na općenit način uređuju društveni odnosi. Uz to, suverenoj ustavno-zakonodavnoj djelatnosti pripadaju i drugi važni poslovi, među kojima i postavljanje najviših državnih osoba (pa i predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske).
Da su ustavno-zakonodavne odluke najviše, znači da ih stvaraju “najmoćnije” osobe u državnoj organizaciji i da ih moraju provoditi, tj. ponašati se u skladu s njima.
Ustavno-zakonodavnu djelatnost obavljali su kroz povijest razni organi, odnosno službene osobe, dok u moderno doba u kojemu danas živimo (i/ili vjerujemo da živimo) postaje pravilo da kolektivni organi zvani parlament, kongres, skupština, sabor ili sl., sastavljeni od zastupnika izabranih od strane građana, obavljaju sami u potpunosti ustavno-zakonodavnu djelatnost.
Za pravni sistem karakteristično je da je to skup normi koje su međusobno u strogim i višestupnjevanim hijerarhijskim odnosima, kao više i niže norme, s tim da su u istim hijerarhijskim odnosima i pravni akti koji sadrže te norme. Hijerarhija pravnih akata ovisi o moći subjekata, državnih i društvenih, koji ih stvaraju. No, svaki je pravni akt (pa i onaj viši) u korelaciji s nekim drugim (pa i nižim) pravnim aktima, s tim da vrijedi i vice versa. Odnos nadređenosti i podređenosti između viših i nižih pravnih akata naziva se načelom zakonitosti ili načelom legaliteta. To načelo zahtijeva ne samo da svi pravni akti državnih i drugih subjekata budu formalno i materijalno usklađeni, nego ono i od subjekata u pravnom sustavu traži da njihove pravne radnje budu usklađene s normama koje reguliraju odnose u kojima se ti subjekti nađu.
Ustav (constitutio) označava skup temeljnih pravnih normi kojim se ustanovljava ili konstituira politički i pravni poredak jednog globalnog društva. S ustavom, prema principu ustavnosti, moraju formalno i materijalno biti sukladni svi ostali pravni akti. Da bi postojao sustav nadzora zakonodavca, uspostavljen je sustav nadzora ustavnosti zakona i svih drugih pravnih akata, a takav nadzor u Republici Hrvatskoj obavlja Ustavni sud Republike Hrvatske.
Najviši pravni akt poslije ustava predstavlja zakon. Njega donosi predstavničko tijelo, parlament, sabor.
U svakom društvu postoje određeni odnosi koji ostaju pravno nenormirani ili nedostatno normirani. Takvi se odnosi u teoriji prava nazivaju pravnim prazninama. Najčešći uzrok pravnih praznina je pojava novih vrsta društveno važnih odnosa koje normotvorci nisu od početka kao takve prepoznali ili su ih zbog raznih razloga zakašnjelo normirali. Zbog toga je u primjeni pravnih normi nužno njihovo tumačenje, kojim primjenjivači do kraja određuju njihova neodređena značenja i tako popunjavaju praznine. Višestoljetna pravnička praksa uobličila je brojna interpretativna pravila koja podrazumijevaju načela o tome kako treba tumačiti pravne odredbe. Ta je pravila tradicionalna pravna znanost okupljala po srodnosti u manji broj skupina koje se nazivaju metodama tumačenja. U te se metode ubrajaju: jezično tumačenje, logičko tumačenje, sistematsko tumačenje, ciljano (teleološko) tumačenje, subjektivno i objektivno tumačenje, historijsko tumačenje te doslovno, suženo i prošireno tumačenje.
Od nabrojanih tumačenja glavni način razumijevanja pravnih normi je ciljno (teleološko) tumačenje. Njemu su podređena sva ostala tumačenja. Pravna norma je uvijek sredstvo za postizanje nekih ili nečijih ciljeva, nekih ili nečijih vrijednosti i interesa koji se normom žele nametnuti u prisilnom usmjeravanju međuljudskih odnosa. Zbog toga je od svih mogućih značenja jedne norme najbolje ono koje najpotpunije ostvaruje njezin cilj, razlog njenog postojanja (ratio legis). Tumač pravnih normi mora zato prvenstveno istražiti ciljeve kojima pravna norma služi.
Ipak, vrlo važno tumačenje je i sistemsko tumačenje. Ono predstavlja postupak kojim se otkrivaju značenja jedne norme tako da se međusobno povezuju i dopunjuju elementi te norme što se nalaze u različitim odredbama ili tako da se ta norma povezuje i razjašnjava pomoću drugih normi iz pravnog sistema. U pravnom sustavu gotovo da i nema norme koja je potpuno razumljiva sama po sebi, bez nekih drugih odredaba, ali niti norme bez nekih drugih normi koje uređuju istu vrstu društvenog odnosa. U kontekstu sistemskog tumačenja poseban vid tumačenja predstavlja onaj prema kojemu se značenje jedne norme popunjava i razjašnjava značenjima drugih normi iz iste pravne ustanove.
U teoriji tumačenja pravnih normi postoji i tumačenje koje se naziva argumentum ab absurdo (razlog apsurdnosti; “pretpostavka o razumnom zakonodavcu”), prema kojemu treba isključiti ona značenja pravne odredbe koja bi vodila besmislenim posljedicama.
Kada se sve upravo iznijeto “prevede” na slučaj izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, za zaključiti je da taj izbor reguliraju Ustav i ZS, ali i Zakon o državnom sudbenom vijeću ("Narodne novine" broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18. i 126/19.; u daljnjem tekstu: ZDSV), s obzirom na to da ZS kod uvjeta koje kandidat za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske mora ispunjavati ujedno ne propisuje te uvjete taksativno, već samo načelno (kao nužnost ispunjenja općih i posebnih uvjeta), dok iste uvjete podrobnije regulira upravo ZDSV, i to tako da u odredbi čl. 51. st. 1. kao opći uvjet propisuje hrvatsko državljanstvo, a u odredbi čl. 51. st. 5. kao posebne uvjete najmanje 15 godina rada kao pravosudni dužnosnik, odvjetnik, javni bilježnik, sveučilišni profesor pravnih znanosti koji ima položen pravosudni ispit te najmanje 15 godina radnog iskustva nakon položenog pravosudnog ispita, odnosno uvjet da se radi o uglednom pravniku s položenim pravosudnim ispitom i s najmanje 20 godina radnog iskustva, koji se dokazao svojim stručnim radom na određenom pravnom području, kao i stručnim i znanstvenim radovima.
Sve te odredbe - Ustava, ZS-a i ZDSV-a - treba tumačiti na temelju sistemskog tumačenja, dakle tako da se značenje jedne norme povezuje i dopunjuje elementima te norme koji se nalaze u različitim odredbama, odnosno tako da se te norme povezuju i razjašnjavaju pomoću drugih normi iz pravnog sistema. I ne samo to, nego sve odredbe citiranih propisa treba tumačiti teleološki, dakle treba sagledati kojemu cilju teže norme imenovanih propisa koje su vezane uz izbor predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, dakle treba pronaći njihov ratio legis. Pored toga, a ne najmanje važno, nedvojbeno se mora imati u vidu i tumačenje argumentum ab absurdo (“pretpostavka o razumnom zakonodavcu”), a to, pak, znači da treba isključiti ona značenja pravne odredbe/pravnih odredaba koja/koje bi vodila/vodile besmislenim posljedicama.
Iako su se autorici rada kao studentu prve godine studija prava sva ta silna tumačenja koja je trebalo naučiti činila prilično nerazumljivima, pa slobodno može napisati da ih je naučila gotovo mehanički, kod razmatranja problematike izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske odmah su joj se upravo ona prizvala u sjećanje i bila je zahvalna da ih, s današnje perspektive osobe koja se gotovo punih 25 godina aktivno bavi pravom i propisima, može spoznati na jedan potpuno drugačiji i, usuđuje se napisati, zreliji način.
Kada tome doda i svoje znanje ustavnog prava (doduše, prilično skromno, ali, nedvojbeno prisutno), ali i spoznaje iz onog nekada suhoparnog predmeta s treće godine studija prava – Upravna znanost, onda se autorici čini da smije napisati i određene zaključke o pitanjima koja su se u okviru izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske pokazala spornima.
Čini joj se, naime, da se niti jedan od propisa koji regulira materiju izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske ne bi smjelo tumačiti protivno sistemskom tumačenju, a to onda znači da bi trebalo uzeti u obzir i norme iz Ustava, i norme iz ZS-a, i norme iz ZDSV-a. K tome, trebalo bi sagledati cilj kojemu te norme služe (ratio legis), a on se, bez bilo kakve razumne dvojbe, ne ogleda u tome da na mjestu predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, zbog činjenice da istekom roka na koji je izabran dosadašnji predsjednik toga suda nije izabrana nova (ili novo-aktualna) osoba predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, tu dužnost po odredbi čl. 44.c st. 3. ZS-a započne obavljati zamjenik predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Nužno je, pritom, istaknuti da ovaj rad nema u vidu konkretne osobe i da mu ni u kojem smislu nije namjera da bude shvaćen ad personam, i to posebno zato jer brojne osobe koje su u radu navedene samo aklamativno, oznakom njihovih funkcija, autorica rada i te kako poštuje zbog njihova rada i djelovanja koja prati i poznaje.
Na kraju, no ne najmanje bitno, u kontekstu materije izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske ne smije biti zaboravljeno niti načelo tumačenja argumentum ab absurdo (“pretpostavka o razumnom zakonodavcu”), a to, pak, znači da treba isključiti ona značenja odredaba Ustava, ZS-a i ZDSV-a koja bi vodila besmislenim posljedicama. Ukoliko postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske dovede do toga da bilo koja osoba koja se smatra kandidatom za tu funkciju mora posegnuti za pravnim lijekom, pa i onim pred Europskim sudom za ljudska prava, tada bi se, svakako, moglo smatrati da tumačenje argumentum ab absurdo nije poštivano.
Ono što na osnovi svega objašnjenoga autorica rada drži ogleda se u tome da predsjednik Republike Hrvatske ne bi smio moći prijedlog za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske dati izvan onih kandidata koji su se prijavili na javni poziv Državnog sudbenog vijeća (jer bi to bilo protivno sistemskom tumačenju – Ustava, ZS-a i ZDSV-a), ali i da Hrvatski sabor ne bi smio, bez prijedloga predsjednika Republike Hrvatske, izabrati nekog od kandidata samo zato što se radi o kandidatu koji se javio na javni poziv Državnog sudbenog vijeća.
Naravno, uz sve to treba respektirati i prethodno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske, ali i nadležnog odbora Hrvatskog sabora, uz opetovanu naznaku da takva mišljenja na jednaki način predviđa i ZS i Ustav.
Ocjena je autorice ovog rada da procedura izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske nije slučajno učinjena onoliko složenom kao što to proizlazi iz tek jedne odredbe ZS-a, one iz čl. 44. st. 2. toga Zakona, odnosno iz odredbe čl. 116. st. 2. Ustava koja je istovjetna citiranoj odredbi ZS-a (prijedlog predsjednika Republike Hrvatske, mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske, mišljenje nadležnog odbora Hrvatskog sabora, izbor od strane Hrvatskog sabora). Jer ako predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske predstavlja cjelokupnu sudbenu vlast (a predstavlja jer to tako slijedi iz odredbe čl. 44.b st. 2. ZS-a), ako je sudbena vlast jedna od tri grane vlasti u Republici Hrvatskoj (a je jer je to decidirano proklamirano u čl. 4. st. 1. Ustava) i ako su brojni građani Republike Hrvatske upućeni na sudbenu vlast vezano uz sva područja svojih života (i rada), onda sudbena vlast, a posredno i građani kojima je ona potrebna, zaslužuju da u zakonitoj proceduri, u roku koji je za to predviđen, bude izabran predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Autorici rada ostaju tek vjera, nada i želja da će se to i dogoditi te da će se, upravo jednako kao što je to i sama učinila, osobe koje na bilo koji način sudjeluju u izboru predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske (a za koje je /i/ široj javnosti poznato da su mahom pravnici) prisjetiti svih onih nekada strašnih i nerazumljivih načela iz brojnih predmeta na studiju prava koja se danas, više nego ikada, čine toliko bitnima i bliskima.
Larisa Smiljan Pervan, sutkinja Građanskog odjela Općinskog suda u Rijeci
