Krajem prošle godine hrvatsko upravno sudstvo napunilo je šest godina djelovanja u refomiranom obliku. Ova sudbena grana lani je skupom u Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti obilježila 40. obljetnicu funkcioniranja u zasebnome organizacijskom formatu (do 1977. i osnivanja Upravnog suda Hrvatske, upravne sporove rješavao je onodobni Vrhovni sud Hrvatske)1. Pored svoje primarne funkcije ostvarivanja ustavnog jamstva sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koje imaju javne ovlasti (članak 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske), upravno sudstvo ostvaruje niz ostalih uloga u konstrukciji demokratske pravne države2.
Ustrojstvenu, „vanjsku“ manifestaciju reforme čija je provedba započela 1. siječnja 2012., stupanjem na snagu važećeg Zakona o upravnim sporovima (dalje: ZUS)3, činilo je osnivanje četiriju prvostupanjskih upravnih sudova (u Osijeku, Rijeci, Splitu i Zagrebu), te transformacija Upravnog suda Republike Hrvatske u drugostupanjski Visoki upravni sud Republike Hrvatske.4
Pored ovoga, prema javnosti „vidljivog“ dijela, što je, u bitnome, postignuto u prethodnih šest godina, te koji su aktualni izazovi pred upravnim sudstvom? Odgovori na ova pitanja nužno polaze od autorove perspektive prvostupanjskoga upravnog suca. Uvid je svakako „insajderski“, nadamo se i dovoljno objektivan.
Što je bolje negoli ranije?
Vođenje rasprave, mogućnost dodatne razmjene podnesaka tijekom spora i šira mogućnost izvođenja dodatnih dokaza olakšavaju potpunije iznošenje stranačke argumentacije (jačanje kontradiktornosti) i čine pouzdaniju podlogu za utvrđivanje odlučnih činjenica negoli je to objektivno bilo moguće u razdoblju kada je sud raspolagao samo tužbom, odgovorom na tužbu i spisom predmeta upravnog postupka.
Spomenuto je doprinijelo i jačanju kontradiktornosti postupka i ostvarivanju načela tzv. jednakosti oružja, kao bitnih elemenata ustavnoga i konvencijskog prava na pravično suđenje.
Povezano s time, unapređenju stanja pomogla je i nova, u praksi sve ustaljenija regulacija besplatne pravne pomoći (v. Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći), koja se nerijetko primjenjuje i u upravnom sporu, kako omogućavanjem kompetentnog zastupanja tužiteljâ slabijega imovnog stanja putem odvjetnika, tako i pri olakšavaju dokazne inicijative takvih tužiteljâ u upravnom sporu.
Može se uočiti i da veći „intenzitet“ sudjelovanja (većine) tuženikâ u upravnim sporovima (sudjelovanjem na raspravama, sastavljanjem dodatnih podnesaka, odgovorima na dodatna traženja suda i dr.) postupno unapređuje cjelinu stajališta javnopravnih tijela o zaštiti prava stranaka. Pri tome autor u ovih šest godina ni u jednom slučaju nije doživio da neki od tuženika s njime pokuša uspostaviti odnos koji bi se bazirao na „suradničkome“ („savezničkom“) poimanju relacije uprave (države, javne vlasti) i upravnog sudstva. Svijest o položaju tuženika kao tek o jednoj od ravnopravnih stranaka u upravnom sporu važna je za ostvarivanje ciljeva upravnog spora, za upravni razvoj, kao i za autoritet upravnog sudstva.5
U domeni ostvarivanja ciljeva upravnog spora (v. članak 2. stavak 1. ZUS-a), dodatnu kvalitetu unijelo je i dvostupanjsko rješavanje upravnog spora, kao i zakonodavčevo vraćanje na model uređenja troškova spora koji ostaje u ustavnopravno prihvatljivim okvirima, u okviru treće novele ZUS-a (Zakon o izmjeni i dopuni ZUS-a - NN 29/17).
Nadalje, drugom novelom ZUS-a (Zakon o izmjenama i dopunama ZUS-a - NN 152/14) napravljen je koncepcijski iskorak u materiji upravnosudskog izvršenja. Važeći model ne polazi od toga da sud umjesto uprave treba provesti izvršenje kada tuženik to ne želi učiniti, već tuženika na izvršenje prisiljava pod prijetnjom novčane kazne čelniku tijela. Praksa takvog modela pokazuje da je u najvećem broju slučajeva za izvršenje presude dovoljno zaprijetiti javnopravnom tijelu izricanjem kazne njegovu čelniku.
Odredba članka 57. stavak 2. ZUS-a omogućila je, pak, saniranje dijela nedostataka iz upravnog postupka u upravnom sporu (pod uvjetom dovoljne aktivnosti tuženika u sporu). To omogućuje da se na ponovni postupak drugostupanjskome ili prvostupanjskom javnopravnom tijelu nepotrebno ne vraćaju predmeti kada sud nedvojbeno utvrdi da je izreka osporavanog rješenja zakonita, neovisno o nedostacima u postupku njegova donošenja.
Ne treba zaboraviti ni uvođenje tzv. objektivnoga upravnog spora, tj. ocjene zakonitosti i statutarnosti općih akata od strane Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, čime je taj Sud postao jedino tijelo koje je, pored Ustavnog suda Republike Hrvatske, ovlašteno za apstraktnu ocjenu zakonitosti. Na taj je način, istodobno, u doseg ocjene zakonitosti uvršten dio općih akata koji ranije nije podlijegao takvoj vrsti kontrole. Praksa koja se razvija na ovom području od sve je veće koristi i prilikom rješavanja konkretnih sporova u prvostupanjskome upravnom sporu.
Realističan pristup
Iskustvo reformiranoga upravnog sudovanja ubrzo je površnima pokazalo teze prema kojima se upravni spor praktički izjednačava s parnicom. Do približavanja između ovih dvaju sudskoprocesnih sustava došlo je, prije svega, na razini postupovne tehnike. Ciljevi i smisao, te opći pravni kontekst navedenih dvaju postupaka ipak se u velikoj mjeri razlikuju, što se pokazalo i u dosadašnjoj prevladavajućoj praksi obaju stupnjeva upravnog sudstva. Bitna razlika proizlazi i iz toga što tužba u upravnom sporu nema obilježja podneska kojim se inicira rješavanje pojedinoga spornog odnosa (ne kreće se „od nule“), već podneska kojim se, doduše, pokreće zasebna vrsta sudskog postupka (upravni spor nije nastavak upravnog postupka), ali se ujedno razmatra zakonitost već provedenog odlučivanja drugih tijela.
Utoliko su upravni sudovi prvostupanjski u sustavu sudbene vlasti, ali su supstancijalno i višestupanjska tijela u kontekstu odlučivanja o odnosnoj upravnoj stvari.6 Upravni sudovi, stoga, primjenjuju procesne tehnike prvostupanjskih sudova (što osobito dolazi do izražaja u provedbi rasprave u velikoj većini sporova, te u izvođenju dokaza), ali istodobno i način rada drugostupanjskih sudova (analiza spisa predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje tuženika, mogućnost vraćanja predmeta na ponovni postupak).
Nadalje, praksa je (očekivano) demantirala pojedine narative normativnog optimizma isticane u vrijeme početka reforme, poput onog o donošenju reformacijskih/meritornih odluka (kojima, pri poništenju osporavanog rješenja, sud sam rješava stvar, bez vraćanja predmeta na ponovni postupak) kao prevladavajućeg načina rješavanja sporova i/ili kao glavnog cilja reforme.7
Uzgredna postignuća
Suočeni s bitno izmijenjenim načinom sudovanja, te u situaciji djelomične podnormiranosti ZUS-a i nepostojanja razvijene procesne prakse adekvatne novom sustavu rada, upravni sudovi, a potom i Visoki upravni sud Republike Hrvatske, u ovih su šest godina bili prisiljeni dodatno „oštriti“ svoje interpretacijske sposobnosti. S većim ili manjim uspjehom, trudeći se ostati u okvirima zdravog razuma, ali svakako su u tom pogledu bili prisiljeni steći zavidnu „kondiciju“.8
Pri tome je od pomoći bila i vrlo razvijena suradnja s akademskoj zajednicom, u kojoj je također u to vrijeme došlo do svojevrsne ekspanzije bavljenja upravnim pravom – jedan od pokazatelja bilo je i zamjetno povećanje broja doktora znanosti na ovome pravnom području. Premda po broju sudaca najmalobrojnija među granama hrvatske sudbene vlasti, upravno sudstvo među najaktivnijim je (su)organizatorima znanstvenih i stručnih skupova. Neka od njih prerastaju u tradicionalna okupljanja profesionalne zajednice. Nemali broj sudaca upravnih sudova i Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske angažiran je u svojstvu predavača na stručnim skupovima i nastavnika na visokim učilištima. Spomenimo i suradnju s akademskim zajednicama i upravnim sudovima drugih zemalja, prije svega s kolegama iz Francuske (na razini cjeline hrvatskoga upravnog sudstva), te Italije i Slovenije (na nivou sjevernojadranske suradnje).
Aktualni izazovi
Unutar upravnog sudstva trenutačno je najaktualnije pitanje ujednačavanja interpretacije izrazito podnormiranog uređenja troškova spora (članak 79. ZUS-a), gdje se u praksi javio niz otvorenih načelnih pitanja9.
U predstojećem razdoblju bit će potrebno razmotriti na koji način drugostupanjskom sudu omogućiti da u određenim slučajevima predmet vrati na ponovni postupak prvostupanjskom sudu, pri čemu – zbog posebnosti upravnog spora u odnosu na druge sudske postupke – ne bi bilo svrhovito „mehanički“ prenijeti odredbe drugih procesnih zakona (o tome smo pisali u ovoj kolumni, pod naslovom „Upravni spor – u kojim slučajevima bi drugostupanjskom sudu trebalo dati ovlast vraćanja predmeta upravnom sudu?“).
Prethodnih šest godina prakse pokazalo je i neke druge nedostatke u sadržaju ZUS-a, otklanjanju kojih će također biti potrebno posvetiti pozornost.
dr. sc. Alen Rajko
_________________
^ 1 U razdoblju nakon raspada SFRJ, i ostale države sljednice uspostavile su specijalizirano upravno sudstvo, osim Bosne i Hercegovine, u kojoj upravne sporove u prvom stupnju rješavaju redovni sudovi drugog stupnja (županijski/kantonalni, odnosno okružni sudovi).
^ 2 Više o tome v. npr. u: Rajko, Alen, „Glavne funkcije upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj“, Informator, br. 6119/12.
^ 3 ZUS je do sada noveliran tri puta, čemu je potrebno pridodati i jednu ustavnosudsku intervenciju, Odluka i rješenje Ustavnog suda br. U-I-2753/2012 i dr. od 27.9.16. (NN 94/16). Obrazloženje navedene odluke i rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske ima, po našem mišljenju, šire implikacije od elaboracije razloga vezanih uz pitanja o kojima je Ustavni sud odlučivao u konkretnom slučaju.
^ 4 Mreža upravnih sudova najracionalnija je unutar sudbene vlasti. Slično je i s brojnim stanjem sudaca: u pet sudova obaju stupnjeva trenutačno je zaposleno ukupno sedamdesetak sudaca.
^ 5 Ovdje su važni i stavovi internalizirani kod sâmih sudaca: upravni sudac koji je impresioniran osobama i instancama javne vlasti i/ili drugim zbiljski jakim društvenim „faktorima“ ne može dobro obavljati svoj posao, niti može očekivati da će uživati profesionalni ugled kod tih istih „faktora“ ili u javnosti.
^ 6 Spomenute razlike svoj odraz našle su i u domeni Okvirnih mjerila za rad sudaca: norma upravnih sudaca približno je 50% veća u odnosu na normu parničnih sudaca.
Istodobno, razlike između upravnog spora i parnice omogućuju upravnim sudovima da sporove rješavaju na bitno manjem broju raspravnih ročišta negoli je to slučaj pred općinskim sudovima.
^ 7 V. npr.: Rajko, Alen, „Tri zablude o odnosu upravnog spora i upravnog postupka“, Informator, br. 6252/14.
Osim toga, metodološki je pogrešno razmatrati udio reformacijskih presuda u ukupnom broju donesenih presuda, jer većina sporova biva dovršena odbijanjem tužbenog zahtjeva, u kojem slučaju nema mjesta reformacijskom odlučivanju. Svrhovito može biti, na prvoj razini, uspoređivati odnos između broja sporova dovršenih usvajanjem odnosno odbijanjem tužbenog zahtjeva, a – na drugoj razini – unutar korpusa usvajajućih presuda komparirati broj onih koje su reformacijskoga, odnosno kasacijskog karaktera.
Spomenimo i da je statistička vjerojatnost da će reformacijska presuda u žalbenom postupku biti poništena (barem po pokazateljima vezanima uz predmete Upravnog suda u Rijeci, iako vjerujemo da u tom pogledu nema bitnih razlika između upravnih sudova) bitno veća od udjela žalbi protiv ove vrste presuda u ukupnom broju žalbi.
U drugu ruku, nesporno je da je udio reformacijskih presuda među usvajajućim presudama sada osjetno veći negoli do reforme.
^ 8 Pored „kondicije“ potrebne zbog materijalnopravne širine upravnog sudovanja, u kombinaciji sa čestim izmjenama i dopunama materijalnih propisa, koja „kondicija“ je ovoj grani sudstva svojstvena i u redovnim, ustaljenim okolnostima.
^ 9 O tome v. npr. kolumnu pod naslovom „Što donosi nova (treća) varijanta uređenja troškova upravnog spora?“.
Ujednačavanje prakse u ingerenciji je Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, kao drugostupanjskog suda.
