"Vjerodostojno tumačenje" nesuglasno s ustavnim načelima vladavine prava i trodiobe vlasti - prikaz odluke Ustavnog suda RH

Vjerodostojnim tumačenjem označava se tumačenje pojedinih odredaba zakona koje su nejasne ili pogrešno tumačene u praksi, a koje na prijedlog ovlaštenog predlagatelja daje zakonodavac, Hrvatski sabor. Učinak vjerodostojnog tumačenja obvezatan je za sve od dana stupanja na snagu zakona na koji se vjerodostojno tumačenje odnosi, dakle retroaktivno je, te se smatra integralnim dijelom zakona na koji se odnosi, od početka njegova važenja, a objavljuje se jednako kao i zakon.

Postupak davanja vjerodostojnog tumačenja započinje podnošenjem prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja predsjedniku Hrvatskog sabora, koji potom prijedlog upućuje Odboru za zakonodavstvo, matičnom radnom tijelu i Vladi, ako ona nije podnositelj prijedloga. Potom Matično radno tijelo i Vlada dostavljaju svoje mišljenje Odboru za zakonodavstvo, koje ocjenjuje je li valjano podneseni prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona osnovan te o tome izvješćuje Hrvatski sabor. Ako utvrdi da je prijedlog osnovan, Odbor za zakonodavstvo će prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja sa svojim izvješćem podnijeti Saboru. O prijedlogu za vjerodostojno tumačenje zastupnici raspravljaju u jednom čitanju, odlučuju većinom  kojom je taj zakon donese, dakle radi se o svojevrsnom sumarnom "zakonodavnom" postupku. Ovlast Hrvatskog sabora da daje vjerodostojna tumačenja zakona izrijekom je propisana isključivo i jedino Poslovnikom Hrvatskog sabora.

Ustavni sud u nekoliko prethodnih postupaka nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom više članaka Poslovnika Hrvatskog sabora koji se odnose na vjerodostojno tumačenje, ocjenjujući da iz ustavne ovlasti Hrvatskog sabora za donošenje zakona (članak 80. alineja 2. Ustava) proizlazi i njegova ovlast na donošenje vjerodostojnog tumačenja zakona⁴, zatim zauzevši stajalište da je vjerodostojno tumačenje zakona sadržajno samo dio ostvarivanja zakonodavne vlasti Hrvatskog sabora, te da je akt kojim se daje vjerodostojno tumačenje zakona zakon u punom i pravom smislu te riječi (interpretativni zakon)⁵. Ustavni sud je u posljednjem navedenom rješenju ocijenio da zakonodavac tumači zakon apstraktno za sve slučajeve iste vrste, dok sud tumači zakon pojedinačno vezano uz rješavanje konkretnog slučaja, pa nema povrede načela diobe vlasti. U odnosu na prigovor retroaktivnosti vjerodostojnog tumačenja, Ustavni sud je ocijenio da je njegovo povratno djelovanje načelno prividno, jer on samo utvrđuje koje od značenja oko kojih postoji pravna dvojba treba dati određenoj ili određenim odredbama zakona koji je na snazi i koji nema povratno djelovanje pa u skladu s time takvo djelovanje nema ni akt o njegovom vjerodostojnom tumačenju. Zaključno je naveo da vjerodostojno tumačenje nekog zakona, da bi bilo u suglasnosti s Ustavom, mora ostati u granicama zakonskog tumačenja te ne smije ni mijenjati ni sadržajno nadopunjavati odredbe zakona na koje se vjerodostojno tumačenje odnosi. Prema prijašnjoj ocjeni Ustavnog suda odredbe Poslovnika nisu predstavljale neustavno širenje nadležnosti Hrvatskog sabora.

Ustavni sud Republike Hrvatske u plenarnoj sjednici donio je 11. srpnja 2023. odluku⁶ o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinuo je odredbe Poslovnika Hrvatskog sabora ("Narodne novine" broj 81/13., 113/16., 69/17., 29/18., 53/20., 119/20. i 123/20.) kojima je propisan institut vjerodostojnog tumačenja.⁷ Naime, sukladno članku 54. Ustavnog zakona Ustavni sud može ocjenjivati suglasnost zakona s Ustavom i u slučaju ako je određeni zakon već ranije bio predmet ustavnosudske ocjene, kada utvrdi da postoje razlozi i okolnosti zbog kojih treba preispitati svoja ranija stajališta u vezi s institutom vjerodostojnog tumačenja. Valja istaknuti da je Ustavni sud u konkretnom predmetu odlučivao na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske⁸, dakle na vlastitu inicijativu.

Pošavši od ustavnog načela vladavine prava i diobe vlasti, samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, ali i zaštite prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, osobito u sferi neujednačene sudske prakse, Ustavni sud ocijenio je sporne odredbe Poslovnika Hrvatskoga sabora suprotnima načelu diobe vlasti iz članka 4. Ustava te pravnoj sigurnosti i vladavini prava iz članka 3. Ustava.

U obrazloženju odluke Ustavni sud među ostalim o vjerodostojnom tumačenju zakona navodi da ga daje zakonodavac kao donositelj tog propisa da bi se njime "razriješila dvojba ili različito tumačenje u primjeni"⁹; ono nameće tumačenje zakonodavca neovisno o tome kako su zakon u međuvremenu protumačili i primijenili sudovi odlučujući u pojedinačnim konkretnim slučajevima i jesu li bili aktivirani postojeći mehanizmi za ujednačavanje sudske prakse u okviru sudbene vlasti, o čemu je ovlašten odlučivati Ustavni sud u pojedinačnim konkretnim predmetima pokrenutim u povodu ustavnih tužbi.

S obzirom na navedeno, vjerodostojno tumačenje može lišiti sudove njihove ustavne zadaće, ali i odgovornosti kod tumačenja propisa i ujednačavanja sudske prakse, koju u pojedinačnim slučajevima, kada daje vjerodostojno tumačenje, preuzima zakonodavac.

Uz problem koji se javlja u opisanom okviru trodiobe vlasti, dolazi se i do sljedećeg pitanja: je li vjerodostojno tumačenje zbog svoje retroaktivnosti ujedno i ugrozilo pravnu sigurnost i vladavinu prava? Naime, vjerodostojno tumačenje zakonodavca po svojoj prirodi uvijek je retroaktivno jer ga zakonodavac daje kao tumačenje zakona koji je ranije donio, a to se tumačenje smatra sastavnim dijelom zakona za čiju je odredbu tumačenje dano, objavljuje se u službenom glasilu  te djeluje od dana stupanja na snagu zakona za čiju je odredbu tumačenje dano. S obzirom na to, vjerodostojno tumačenje ima nesporni utjecaj na sudske postupke u tijeku jer sudovi trebaju primijeniti zakon u integralnom obliku, dakle zajedno s vjerodostojnim tumačenjem. Ipak, zakonsko tumačenje koje čini sadržaj vjerodostojnog tumačenja zakona ne može se primijeniti na konkretne predmete koji su pravomoćno riješeni prije stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona, već se može odnositi samo na slučajeve čije rješavanje je u tijeku, odnosno na slučajeve koji će biti rješavani nakon stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona.

U odluci broj: U-I-897/2014 od 4. ožujka 2014.¹⁰ Ustavni sud istaknuo je da načelo vladavine prava isključuje svako miješanje zakonodavne vlasti u djelovanje sudbene vlasti s ciljem utjecanja na sudsku odluku jer je takvo postupanje suprotno načelu diobe vlasti iz članka 4. Ustava te pravnoj sigurnosti i vladavini prava iz članka 3. Ustava, koja su stajališta, navodi Ustavni sud, primjenjiva i na situaciju intervencije države, preko vjerodostojnog tumačenja, u sudske postupke u tijeku, posebice u one u kojima je država jedna od stranaka.

Ustavni sud je nadalje u odluci istaknuo da zakonodavni postupak donošenja vjerodostojnog tumačenja nema potrebna (jednaka) procesna jamstva za sve političke subjekte, jer bi se zaobilaženjem redovitog zakonodavnog postupka mogao ostvariti konkretni politički interes, uz činjenicu da vjerodostojno tumačenje ne daje uvijek ona parlamentarna većina koja je bila dominantna u vrijeme donošenja zakona. Također, odredbe o davanju vjerodostojnog tumačenja u Poslovniku Hrvatskog sabora smještene su u dijelu u kojem se propisuje postupak donošenja akata Sabora, a ne zakona.

Slijedeći prethodna utvrđenja Ustavni sud ocijenio je da osporene odredbe Poslovnika Hrvatskog sabora o davanju vjerodostojnog tumačenja zakonodavca nisu u suglasnosti s ustavnim načelima vladavine prava i diobe vlasti, samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, ali i zaštite prava na pravično suđenje, jer diskrecijske ovlasti države "ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske"¹¹.

Da je prikazana odluka Ustavnog suda na tragu promišljanja mjerodavnih tijela drugih demokratskih država europskog kruga govori i podatak da je institut vjerodostojnog tumačenja poznavala i Republika Slovenija no ukinut je odlukom Ustavnog suda Republike Slovenije¹² sa stajalištem da je institut vjerodostojnog tumačenja, kako je reguliran odredbama Poslovnika Državnog zbora Republike Slovenije, u nesuglasnosti s ustavnim načelima diobe vlasti i neovisnosti sudaca, budući da zakonodavnoj vlasti pruža mogućnost ex tunc autoritativnog tumačenja zakona nakon što je zakon donesen, čime se dopušta utjecanje na sudske odluke koje tek treba donijeti, ali i na one donesene, čineći ih nezakonitima.

Pravni sustavi Italije i Belgije također poznaju institut vjerodostojnog tumačenja, no ograničavaju ga zabranom retroaktivnosti i zabranom zadiranja u djelokrug pravosuđa i sudske postupke u tijeku, dok u pravnom sustavu Savezne Republike Njemačke institut vjerodostojnog tumačenja nema retroaktivan učinak. Međutim, primjerice Grčka je člankom 77. svojega Ustava propisala pravo parlamenta da daje vjerodostojno tumačenje kojim se intervenira u sudske postupke u tijeku. Valja istaknuti da Europski sud za ljudska prava i Sud Europske Unije institut vjerodostojnog tumačenja a priori ne odbacuju, no  njihova pravna stečevina nalaže da takva tumačenja ne smiju imati retroaktivan učinak te da ne smiju zadirati u sudske postupke u tijeku na koje sudovi ne bi smjeli primjenjivati takva tumačenja. To stoga što vladavina prava i pravo na pošteno suđenje isključuju, osim ako za to ne postoje uvjerljivi razlozi utemeljeni na javnom interesu, utjecaj promjene zakonodavstva na suđenje u postupcima u tijeku. Drugim riječima, do povrede prava na pošteno suđenje uvijek će doći kada država, bez uvjerljivih razloga javnog interesa, intervenira na odlučujući način u sudski postupak u tijeku kako bi, kao jednoj od stranaka tog sudskog postupka, osigurala ishod postupka koji je njoj u korist.¹³

Sažimajući navedeno, temeljno ustavno načelo trodiobe državne vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu jamac je vladavine prava, promicanja i zaštite temeljnih ljudskih prava i učvršćivanja dobrog upravljanja na temelju najviših standarda poštovanja, korektnosti i odgovornosti. Stoga je pravorijekom Ustavnog suda u prikazanoj odluci naglašeno da sudbena vlast i Hrvatski sabor trebaju ispunjavati svoje  ključne uloge u promicanju vladavine prava na komplementaran i konstruktivan način.

Ustavni sud vjerodostojno je izvršio svoju Ustavom propisanu zadaću i zaokružio zaštitu trodiobe vlasti ustavnom kontrolom na vlastitu inicijativu, a vrijedna podupiruća izdvojena mišljenja koja su dala dva ustavna sudca sastavni su dio ove važne odluke.