1. Uvod
Normativni okvir upravljanja školskom ustanovom počiva na strogoj podjeli ovlasti između tijela ovlaštenih za imenovanje članova školskog odbora i samog upravljačkog tijela. Članak 119. stavak 1. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (dalje: ZOOOSŠ) propisuje da članove školskog odbora iz reda učitelja i stručnih suradnika imenuje i razrješuje isključivo učiteljsko vijeće.
Time se uspostavlja pluralni model konstitucije školskog odbora, u kojem svako tijelo zadržava autonomnu i isključivu javnu ovlast razrješenja člana kojeg je imenovalo. Inspekcijskim nadzorom utvrđene su bitne povrede postupka koje se odnose na prekoračenje ovlasti upravljačkog tijela, nespojivost dužnosti i povredu načela nepristranosti. Te povrede izravno utječu na zakonitost odluka o imenovanju vršitelja dužnosti ravnatelja te zahtijevaju primjenu mjera propisanih Zakonom o prosvjetnoj inspekciji (dalje: ZPI).
2. Upravnopravna kvalifikacija prekoračenja ovlasti školskog odbora u primjeni članka 119. ZOOOSŠ
U nastavku donosimo više informacija o upravnopravnoj kvalifikaciji prekoračenja ovlasti školskog odbora.
2.1. Prekoračenje ovlasti upravljačkog tijela
Inspekcijskim nadzorom utvrđeno je da je školski odbor imenovao vršitelja dužnosti ravnatelja iz reda svojih članova, iako ta osoba u trenutku donošenja odluke nije bila razriješena članstva od strane tijela koje ju je imenovalo. Time je povrijeđena odredba članka 119. stavka 1. ZOOOSŠ, prema kojoj razrješenje člana odbora iz reda učitelja i stručnih suradnika može provesti isključivo učiteljsko vijeće.
Prihvaćanjem ostavke članice odbora školski odbor je faktično proveo razrješenje, iako za takvu radnju nije nadležan. Budući da u nadzoru nije predočen zapisnik učiteljskog vijeća kojim bi se potvrdilo pravodobno i valjano razrješenje, članstvo je ostalo neprekinuto. Takvo postupanje predstavlja prekoračenje ovlasti (ultra vires) i dovodi do nezakonite konstitucije školskog odbora.
Nastavno, pravna narav ostavke člana školskog odbora zahtijeva dodatno pojašnjenje. Ostavka člana školskog odbora predstavlja jednostranu izjavu volje, ali ona sama po sebi ne proizvodi pravni učinak.
Ostavka postaje pravno relevantna tek kada tijelo koje je člana imenovalo utvrdi da je ostavka podnesena i donese odluku o razrješenju. Tek donošenjem takve odluke prestaje članstvo u školskom odboru. Školski odbor u odnosu na ostavku ima isključivo obvezu primiti je na znanje i proslijediti je nadležnom tijelu, ali ne može samostalno odlučivati o prestanku mandata člana kojeg nije imenovao.
Prihvaćanje ostavke od strane školskog odbora, bez odluke učiteljskog vijeća, pravna je radnja bez učinka i predstavlja prekoračenje ovlasti i uzrokuje nezakonitu konstituciju tijela.
2.2. Nespojivost dužnosti i povreda načela nepristranosti
Utvrđeno je da je osoba imenovana za vršitelja dužnosti ravnatelja sudjelovala u donošenju odluke o vlastitom imenovanju, iako je u tom trenutku još uvijek formalno bila član školskog odbora. Glasovanje o odluci koja se izravno odnosi na vlastiti status predstavlja povredu načela nepristranosti.
Istodobno je nastupila i nespojivost dužnosti. Član školskog odbora sudjeluje u upravljanju ustanovom (čl. 118. st. 1. ZOOOSŠ), dok ravnatelj kao voditelj ustanove, sukladno čl. 37. st. 1. Zakona o ustanovama (dalje: ZU) obnaša poslovodnu i stručnu funkciju, organizira i vodi rad i poslovanje ustanove, predstavlja i zastupa ustanovu, poduzima sve pravne radnje u ime i za račun ustanove te je odgovoran za zakonitost rada ustanove (čl. 37. st. 2. ZU-a).
Ravnatelj ne može bez posebne ovlasti upravnog vijeća ili osnivača ustanove nastupati kao druga ugovorna strana i sklapati ugovore s ustanovom u svoje ime i za svoj račun (čl. 37. st. 3. ZU-a), niti može davati punomoći izvan granica svojih ovlasti (čl. 37. st. 4. ZU-a). Nadalje, ravnatelj vodi stručni rad ustanove i odgovoran je za njegovu kvalitetu (čl. 37. st. 6. ZU-a).
Ove odredbe potvrđuju da je poslovodna funkcija ravnatelja nespojiva s upravljačkom funkcijom člana školskog odbora. Kumulacija ovlasti u istoj osobi predstavlja bitnu povredu postupka i narušava zakonitost rada ustanove.
3. Granice ovlasti školskog odbora u razrješenju članova i pravna autonomija tijela
Normativna struktura članka 119. ZOOOSŠ uspostavlja pluralni model konstituiranja školskog odbora: osnivač, učiteljsko vijeće, roditelji i drugi subjekti imenuju svoje članove, pri čemu svako tijelo zadržava isključivu ovlast razrješenja člana kojeg je imenovalo.
Školski odbor raspolaže funkcionalnim ovlastima upravljanja ustanovom (čl. 118. ZOOOSŠ), ali nema konstitutivnu ovlast uređivanja vlastite sastavnosti. Intervencija u sastav odbora koji nije sam konstituirao predstavlja prekoračenje ovlasti i dovodi do nezakonite konstitucije tijela.
Dogmatski institut “tko imenuje - taj razrješuje“ potvrđuje se kao temelj zakonite konstitucije školskog odbora.
4. Upravne posljedice nezakonite konstitucije školskog odbora
Nezakonita konstitucija školskog odbora predstavlja upravnopravni nedostatak koji zahvaća cjelokupno djelovanje upravljačkog tijela. Budući da se zakonitost upravnih akata uvjetuje zakonitošću tijela koje ih donosi, svaka odluka donesena u nezakonitom sastavu podložna je pobijanju.
ZPI-om su propisane mjere koje se primjenjuju u slučaju utvrđenih nepravilnosti. Tako, članak 20. ZPI ovlašćuje inspektora da naloži otklanjanje nepravilnosti, dok čl. 22. st. 1. t. 3. ZPI predviđa zabranu obavljanja poslova na temelju ugovora o radu sklopljenog protivno zakonu.
Upravne posljedice obuhvaćaju:
- pobojnost odluka donesenih u nezakonitom sastavu,
- nevaljanost imenovanja vršitelja dužnosti ravnatelja,
- primjenu mjere zabrane obavljanja poslova (čl. 22. st. 1. t. 3. ZPI),
- nalog za otklanjanje nepravilnosti (čl. 20. ZPI).
ZU-om je propisano da se do imenovanja ravnatelja na temelju ponovljenog natječaja može imenovati vršitelj dužnosti ravnatelja ustanove, ali najduže do godinu dana (čl. 43. st. 2. ZU-a), odnosno u slučaju razrješenja ravnatelja imenovat će se vršitelj dužnosti ravnatelja, a ustanova je dužna raspisati natječaj za imenovanje ravnatelja u roku od 30 dana od dana imenovanja vršitelja dužnosti.
Budući da je v.d. ravnatelj imenovan u nezakonitom sastavu školskog odbora, takvo imenovanje je nevaljano, a sve radnje poduzete na temelju tog statusa podložne su pobijanju. Ovo dodatno potvrđuje da zakonitost konstitucije upravljačkog tijela predstavlja preduvjet zakonitosti upravnih akata ustanove.
5. Zaključna razmatranja
Inspekcijski nalaz potvrđuje da se zakonitost upravljanja školskom ustanovom temelji na poštivanju normativnih granica ovlasti. Članak 119. ZOOOSŠ dogmatski uspostavlja pluralni model konstitucije školskog odbora, u kojem institut “tko imenuje - taj razrješuje“ osigurava autonomiju tijela ovlaštenih za imenovanje i stabilnost sastava upravljačkog tijela.
Svako odstupanje od tog modela dovodi do nezakonite konstitucije odbora, nespojivosti dužnosti, povrede načela nepristranosti i pobojnosti upravnih akata. Upravna praksa potvrđuje da se stabilnost i zakonitost sustava mogu osigurati jedino dosljednom primjenom zakonskih odredbi i poštivanjem autonomije tijela ovlaštenih za imenovanje i razrješenje članova školskog odbora.
Autor: Marin Karin, dipl. iur.
