Ustav Republike Hrvatske člankom 38. jamči slobodu mišljenja i izražavanja misli koja između ostalog obuhvaća i slobodu govora, osobito slobodu tiska i drugih sredstava priopćavanja, slobodu govora i javnog nastupa i slobodno osnivanje svih ustanova javnog priopćavanja. Zabranjena je cenzura, a novinarima je osigurano pravo na slobodu izvještavanja i pristupa informaciji. Citirani članak Ustava zajamčio je i pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, dok izvjesna ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, što implicira da su propisana zakonom. Ta se sloboda i pravo može ograničiti na temelju članka 16. stavka 2. Ustava samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, a svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju i to na način da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Kod ocjenjivanja razmjernosti miješanja prilikom provođenja testa nužnosti u demokratskom društvu Ustavni sud razlikuje izjave o činjenicama od vrijednosnih sudova. Postojanje činjenica može se dokazati, no s druge strane, istinitost vrijednosnih sudova nije dokaziva, pa se niti od tuženika ne može zahtijevati da dokaže istinitost izraženog vrijednosnog suda.
Ustavni sud je u svojoj praksi prihvatio činjenicu da članci kojima se javnosti prenose informacije "insajdera, zviždača" mogu biti štetni za poslovni ugled tuženika-poslodavca, ali ako okolnosti konkretnog slučaja zahtijevaju detaljniju analizu štete odnosno negativnih posljedica za tuženika-poslodavca te procjenu nadmašuje li nanesena šteta interes javnosti u pogledu informacije koja je objavljena, onda redovni sudovi moraju tim pitanjima posvetiti više pažnje.
Osobito u slučajevima kada je "zviždačima" izrečena najstroža sankcija, otkaz ugovora o radu, sudovi su pri ocjeni zakonitosti otkaza dužni ispitati je li ta mjera bila razmjerna legitimnom cilju kojem je težila, odnosno je li postignuta pravična ravnoteža između prava poslodavca na zaštitu poslovnog ugleda i prava radnika na slobodu mišljenja i izražavanja misli.
Pritom je Ustavni sud isticao da ne oduzima pravo poslodavcu da radniku otkaže ugovor o radu - ako ima opravdani razlog. To poslodavcu jamči članak 115. Zakona o radu ("Narodne novine" br. 93/14., 127/17., 98/19.).
Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u nizu svojih odluka koje se odnose na pravo na slobodu izražavanja utvrdio je načelna stajališta koja se sukladno članku 145. Ustava primjenjuju u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije.
Pravo na slobodu izražavanja nije apsolutno pravo, stoga članci 38. Ustava i 10. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija), kojim je definirana je sloboda izražavanja na koju "svatko ima pravo", ne jamče neograničenu slobodu izražavanja, budući da ostvarivanje te slobode obuhvaća dužnosti i odgovornosti, pa može biti podvrgnuta formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanima zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni.
Stoga sudovi prilikom ocjene postojanja povrede prava na slobodu izražavanja provode test nužnosti u demokratskom društvu koji zahtijeva da sud, pred kojim se nađe prigovor ograničenja slobode izražavanja, utvrdi je li ograničenje slobode izražavanja prijeko društveno potrebno i je li ono razmjerno legitimnom cilju, te da za to ograničenje navede relevantne i dostatne razloge, a ograničenje prava na slobodu izražavanja mora se razmotriti u kontekstu slučaja u cjelini, uključujući sadržaj izjava i kontekst u kojem su one dane.
U predmetu Guja protiv Moldavije1 ESLJP je u više navrata istaknuo da se članak 10. Konvencije primjenjuje na radno mjesto u općenitom smislu te da i državni službenici, kao i radnici zaposleni u javnom sektoru, uživaju slobodu izražavanja na radnom mjestu. Nesporno je da radnici trebaju pokazati prema svojem poslodavcu lojalnost, rezerviranost i diskreciju. Navedeno se posebno odnosi na državne službenike i radnike zaposlene u javnom sektoru, s obzirom na to da sama priroda državne službe nalaže obvezu lojalnosti i diskrecije. Međutim, državni službenici i radnici zaposleni u javnom sektoru mogli bi, u okviru svog radnog mjesta, naići na interne informacije, uključujući i tajne informacije, čije je otkrivanje i objavljivanje od velikog javnog interesa. Stoga bi državni službenici ili zaposlenici u javnom sektoru koji upozore na nezakonite aktivnosti i postupanja na radnom mjestu trebali u određenim slučajevima uživati zaštitu. Zaštita je potrebna u slučajevima kada je zaposlenik odnosno državni službenik jedina osoba, ili dio manje grupe zaposlenika, koji su svjesni onoga što se događa na radnom mjestu, pa je sama zaštita u javnom interesu, jer se tako upozorava poslodavca i javnost općenito.
Uz predmet Guja protiv Moldavije, predmet ocjene osnovanosti zahtjeva pred ESLJP-om u sličnim pravnim pitanjima vezanima uz slobodu izražavanja na radnom mjestu bio je i u brojnim drugim predmetima2 u kojima se stabilizirala praksa ESLJP-a i razvili kriteriji prema kojima su donesene odluke. Mjerodavni kriteriji u navedenim predmetima obuhvaćaju pitanje postojanja javnog interesa za objavljenu informaciju, utvrđivanje motiva za takvo postupanje zaposlenika, utvrđivanje vjerodostojnosti informacije, počinjene štete poslodavcu, kanala prijavljivanja te razmjernost sankcije. Navedene je kriterije primijenio i Ustavni sud u brojnim odlukama.3 Pritom je kod primjene navedenih kriterija sud obratio pozornost na to da se kod utvrđivanja postojanja javnog interesa ostavlja manje prostora za ograničavanje rasprava o pitanjima od javnog interesa, kod postupanja zaposlenika traži se bona fides, uvjerenje da je informacija točna i da postoji javni interes za njezinom objavom te da zaposleniku nije na raspolaganju drugo, diskretnije sredstvo, za ispravljanje onoga što prijavljuje, da su sudovi dužni provjeriti je li informacija koju je zaposlenik iznosio točna i pouzdana, te je li poštivao redoslijed prijavljivanja na način da je prvo prijavio nepravilnosti nadređenoj osobi, potom nadležnim državnim tijelima te naposljetku javnosti, pri čemu je javna objava bez prethodnih obavještavanja opravdana samo kada prethodni putevi ne postoje ili su neefikasni.
U nedavno donesenoj odluci Ustavnog suda broj: U-III-2210/2016 od 21. prosinca 2021. kojom je ustavna tužba usvojena ocijenjeno je da su sudovi u konkretnom slučaju propustili ispitati razmjernost izrečene mjere otkaza ugovora o radu podnositelju te prema razlozima koje su sudovi dali u osporenim odlukama, nije postignuta pravična ravnoteža između tuženikovog prava na zaštitu poslovnog ugleda i prava podnositelja na slobodu mišljenja i izražavanja misli te stoga miješanje u pravo podnositelja na slobodu izražavanja u obliku otkaza ugovora o radu nije bilo "nužno u demokratskom društvu" radi zašite poslovnog ugleda i prava tuženika. Stoga je utvrđena povreda prava na slobodu mišljenja i izražavanja misli zajamčeno člankom 38. stavcima 1. i 2. Ustava, odnosno člankom 10. Konvencije.
U navedenom je predmetu podnositelj ustavne tužbe dobio otkaz ugovora o radu zbog teške povrede obveza radnog prava time što je poslovnu dokumentaciju tuženika dostavio novinarima portala zagrebancija.com i tjednika Nacional, koji su na temelju te poslovne dokumentacije objavili članke u kojima je prikazano navodno nezakonito poslovanje tuženika-poslodavca, čime je podnositelj naštetio poslovnom ugledu tuženika-poslodavca te je stoga tuženikova odluka o otkazu ugovora o radu podnositelju dopuštena odnosno zakonita.
Primjenjujući prethodno izložena načelna stajališta u konkretnom predmetu ustavne tužbe Ustavni sud je ispitao je li država propustila ispuniti svoje pozitivne obveze u smislu zaštite podnositeljevog prava na slobodu mišljenja i izražavanja misli od strane tuženika (poslodavca podnositelja), odnosno jesu li sudovi donošenjem osporenih presuda na adekvatan način osigurali ostvarenje podnositeljevog prava na slobodu mišljenja i izražavanja misli u kontekstu konkretnog radnopravnog odnosa.
Kod ocjene zakonitosti i legitimnog cilja odluke o otkazu, Ustavni sud prihvatio je da je Odluka o otkazu donesena na temelju članka 107. stavka 1. točke 3. Zakona o radu te nije bio sporno da je takvo miješanje poslodavca u pravo zaposlenika na slobodu mišljenja težilo legitimnom cilju, odnosno zaštiti poslovnog ugleda i interesa tuženika. Iduće pitanje na koje je trebalo dati odgovor, je li miješanje bilo "nužno u demokratskom društvu", obuhvatilo je razmatranje javnog interesa u konkretnom slučaju, vjerodostojnosti objavljenih informacija i način objave spornih informacija, motiva postupanja podnositelja, štete koju je pretrpio poslodavac te primijenjene sankcije, otkaza ugovora o radu.
Uvažavajući djelatnosti radi koje je tuženik-poslodavac osnovan, okolnost da su njegovi tadašnji osnivači (Grad Zagreb, Hrvatski savez gluhih i nagluhih) sufinancirali poslovanje tuženika, kao i mogućnost da je radom tuženika došlo do zlouporabe postupka javne nabave, utvrđeno je nespornim je da su objavljene informacije bile od javnog interesa.
Ustavni sud je utvrdio da su tijekom prvostupanjskog postupka izvedeni dokazi iz kojih proizlazi da niti u jednom od kaznenih postupaka koji su se vodili protiv novinara (u povodu privatnih tužbi tuženika i njegovog zakonskog zastupnika), nije utvrđena njihova kaznena odgovornost za kazneno djelo klevete u odnosu na konkretne informacije zbog kojih je podnositelj dobio otkaz. Prvostupanjski sud prihvatio je navode podnositelja da je podnosio kaznene prijave policiji, nadležnom državnom odvjetništvu i Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta radi opravdane sumnje na korupciju, na temelju čega se može zaključiti da je prvostupanjski sud prihvatio kao istinit iskaz podnositelja da je imao namjeru ukazati na nezakonito postupanje poslodavca te da je stoga iskoristio sve prethodne instance, prije nego je informacije proslijedio sredstvima javnog priopćavanja. Tijekom prvostupanjskog postupka nije utvrđeno radi li se o povjerljivoj dokumentaciji koja je zaštićena odgovarajućim stupnjem tajnosti, već da se radi o dokumentaciji koja nije javno objavljena i dostupna. kao samostalnom referentu nabave, predmetna dokumentacija bila lako dostupna, odnosno da je "bila dostupna unutar tuženika, kolala je od jedne do druge službe". Iskaz podnositelja nije osporio ni zastupnik tuženika, koji je rekao da je riječ o dokumentaciji koja je namijenjena onim osobama koje se s njom služe.
Ustavni sud stoga je utvrdio da je podnositelj najprije nadležnim tijelima prijavio nezakoniti rad tuženika, zatim i novinarima kojima nije davao intervjue niti izjave, već im je proslijedio poslovne dokumente tuženika-poslodavca koji potvrđuju da se radi o nezakonitom radu tuženika, stoga je u konkretnom slučaju zaključio da je podnositelj bio isključivo motiviran osobnim razlozima, odnosno da u konkretnom slučaju nije postupao u dobroj vjeri (točka 46. citirane odluke Ustavnog suda).
Naposljetku, u odnosu na najstrožu sankciju - otkaz ugovora o radu - ocijenjeno je da je ona mogla utjecati i na karijeru podnositelja kao i na ostale radnike tuženika, obeshrabrujući ih u namjeri da prijave eventualne nezakonitosti u radu. Pritom su sudovi propustili ispitati je li ta rigorozna mjera bila razmjerna legitimnom cilju kojem je težila, odnosno je li postignuta pravična ravnoteža između prava poslodavca na zaštitu poslovnog ugleda i prava radnika na slobodu mišljenja i izražavanja misli.
Stoga se treba podsjetiti na članak 10. stavak 2. Konvencije koji glasi: "Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti."
Ivana Đuras, dipl. iur., viša ustavnosudska savjetnica
________________________________________________
^ 1zahtjev broj: 14277/04, presuda Velikog vijeća od 12. veljača 2008.
^ 2 primjerice predmeti Bucur i Toma protiv Rumunjske, zahtjev br. 40238/02, presuda od 8. siječnja 2013.; Heinisch protiv Njemačke, zahtjev br. 28274/08, presuda od 21. srpnja 2011.; Marchenko protiv Ukrajine, zahtjev br. 4063/04, presuda od 19. veljače 2009.; Herbai protiv Mađarske, zahtjev br. 11608/15, presuda od 5. studenoga 2019.; Marunić protiv Hrvatske zahtjev br. 51706/11, presuda od 28. ožujka 2017.
^ 3 broj: U-III-7479/2014 od 16. prosinca 2015., broj: U-III-2195/2016 od 2. studenoga 2016., broj: U-III-2588/2016 od 8. studenoga 2016., te broj: U-III-4441/2017 od 10. ožujka 2020.
