Ova presuda ESLJP-a u pravilu se spominje u kontekstu ohrabrenja državama članicama Europske unije kada je u pitanju suzbijanje pandemije uzrokovane virusom Covid 19. Međutim, mnogo je elemenata koji su utjecali na odluku ESLJP-a, pa je potrebno prepoznati one koji su zajednički uvjetima pod kojima se provodi cijepljenje protiv Covida 19 od onih koji nisu. Ova presuda Suda svakako može pomoći da se nađu odgovori na pitanja koja stoje pred državama članicama u pogledu odlučivanja o vlastitoj politici kada je riječ o imunizaciji protiv Covida 19.
Podaci o predmetima
Predmet u kojemu je ova povijesna presuda donesena je predmet Vavřička i drugi protiv Češke. Presuda je donesena povodom zahtjeva br. 47621/13, 3867/14, 73094/14, 19298/15, 19306/15 i 43883/15.
Po brojevima zahtjeva može se zaključiti da su zahtjevi podneseni Sudu tijekom 2013., 2014. i 2015., znatno prije pojave pandemije uzrokovane virusom Covid 19. No, presuda je donesena dana 8. travnja 2021. u vrijeme kada je cijepljenje protiv Covida 19 vrlo aktualno.
Presudom je zahtjev podnositelja odbijen.
Činjenice
Prema češkom zakonu, djeca moraju biti cijepljena protiv devet opće poznatih bolesti, kao što su poliomijelitis (dječja paraliza), hepatitis B, tetanus, ospice, hripavac, osim u slučaju medicinski opravdanih razloga.
Prvi zahtjev podnio je roditelj u svoje ime žaleći se na činjenicu da je kažnjen zbog toga što nije pravilno cijepio svoju djecu školske dobi. Ostale su zahtjeve roditelji podnijeli u ime svoje malodobne djece nakon što im je odbijeno dopuštenje da ih upišu u predškolske ustanove ili jaslice.
Ocjena Suda
Sud ističe da obvezno cijepljenje predstavlja uplitanje u pravo na poštovanje privatnog života.
Iako u konkretnom slučaju nije provedeno niti jedno osporavano cijepljenje, dužnost cijepljenja i izravne posljedice nepoštovanja istog također su predstavljale takvo uplitanje.
Prije svega, Sud je utvrdio da je uplitanje bilo zakonito i slijedilo je legitimni cilj zaštite zdravlja i prava drugih.
Procjenjujući je li miješanje u prava podnositelja zahtjeva bilo neophodno u demokratskom društvu, Sud je odvagnuo sljedeće čimbenike:
(a) Slobodna prosudba države - utvrđeno je da je široka iz sljedećih razloga:
- nije provedeno cijepljenje protiv volje podnositelja zahtjeva, niti je moglo biti, jer poštovanje zakona nije moglo biti prisilno nametnuto prema mjerodavnom domaćem zakonu;
- među ugovornim strankama postojao je opći konsenzus, snažno podržan od međunarodnih specijaliziranih tijela, da je cijepljenje jedna od najuspješnijih i najisplativijih zdravstvenih intervencija i da svaka država treba težiti postizanju najviše moguće razine cijepljenja;
- međutim, nije postignut konsenzus o jednom modelu cijepljenja djece, već o spektru politika, počevši od one koja se temelji na preporukama, preko onih koje su jedno ili više cijepljenja učinile obveznim, do onih zbog kojih je to postalo zakonska dužnost kako bi se osiguralo cjelovito cijepljenje djece. Pristup Češke Republike dijelile su tri vlade koje su intervenirale, a nedavno su ga slijedile i nekoliko drugih država članica zbog smanjenja dobrovoljnog cijepljenja i rezultirajućeg smanjenja kolektivnog imuniteta;
- osjetljiva priroda dužnosti cijepljenja djece nije bila ograničena na položaj onih koji se ne slažu s tom dužnošću, već je obuhvaćala i vrijednost socijalne solidarnosti, čija je svrha zaštita zdravlja svih članova društva, posebno onih koji su posebno ranjivi u odnosu na određene bolesti i u njihovo ime je od ostatka populacije zatraženo da preuzme minimalan rizik u obliku cijepljenja;
- pitanja zdravstvene politike našla su se u okvirima procjene nacionalnih vlasti koje su bile u najboljem položaju za procjenu prioriteta i socijalnih potreba.
Pitanje nije bilo je li možda mogla biti usvojena drugačija, manje propisana politika, kao u nekim drugim europskim državama. Umjesto toga, radilo se o tome jesu li češke vlasti, uspostavljajući posebnu ravnotežu kao što su to učinile, ostale unutar svojih širokih polja procjene u ovom području.
(b) Hitna društvena potreba i relevantni i dovoljni razlozi - Obvezan pristup cijepljenju predstavljao je odgovor vlasti na hitnu društvenu potrebu zaštite individualnog i javnog zdravlja od dotičnih bolesti i zaštite od bilo kakvog trenda pada stope cijepljenja djece. Potkrijepljeno je relevantnim i dovoljnim razlozima. Osim značajnog obrazloženja javnog zdravlja, općeg konsenzusa između država i relevantnih stručnih podataka, Sud je uzeo u obzir i pitanje najboljeg interesa djece. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u svim odlukama koje se tiču djece njihovi su najbolji interesi od najveće važnosti; to odražava široki konsenzus izražen osobito u čl. 3. Konvencije o pravima djeteta. Slijedilo je da postoji obveza država da stavljaju najbolji interes djeteta i interesa djece kao skupine u središte svih odluka koje utječu na njihovo zdravlje i razvoj. Kad je u pitanju imunizacija, cilj bi trebao biti da svako dijete bude zaštićeno od ozbiljnih bolesti; to je u velikoj većini slučajeva postignuto tako što su djeca tijekom ranih godina primila potpuni raspored cijepljenja. Oni kojima se takvo liječenje nije moglo primijeniti bili su neizravno zaštićeni od zaraznih bolesti sve dok je u njihovoj zajednici održavana potrebna razina cijepljenja, tj. njihova zaštita dolazila je od kolektivnog imuniteta. Stoga, kada se politika dobrovoljnog cijepljenja ne smatra dovoljnom za postizanje i održavanje kolektivnog imuniteta, ili takav imunitet nije relevantan zbog prirode bolesti, mogla bi se razumno uvesti politika obveznog cijepljenja kako bi se postigla odgovarajuća razina zaštite od ozbiljne bolesti. Na temelju takvih razmatranja, zdravstvena politika tužene države stoga je bila u skladu s najboljim interesima djece.
(c) Proporcionalnost - Prije svega, Sud je ispitao relevantne značajke nacionalnog sustava:
- dužnost cijepljenja odnosila se na deset bolesti protiv kojih se cijepljenje smatralo učinkovitim i sigurnim od strane znanstvene zajednice.
- iako obvezna, dužnost cijepljenja nije bila apsolutna i dopuštala je izuzeća bilo na temelju trajne kontraindikacije bilo na temelju savjesti. U skladu sa sudskom praksom (češkog) Ustavnog suda, trebalo je rigorozno procijeniti okolnosti svakog pojedinačnog slučaja. Međutim, nitko se od podnositelja zahtjeva nije pozvao ni na jedno izuzeće.
- poštovanje obveze cijepljenja nije se moglo izravno nametnuti, ali, kao i kod aranžmana u državama koje su intervenirale, ta je obveza nametnuta neizravno primjenom sankcija. U Češkoj je sankcija bila relativno umjerena i sastojala se od jednokratne administrativne kazne. U slučaju prvopodnositelja zahtjeva iznos je bio prema donjem kraju relevantne ljestvice i nije se mogao smatrati pretjerano grubim ili teškim. Što se tiče ostale djece podnositelja zahtjeva, njihov neprijem u predškolsku ustanovu imao je za cilj očuvanje zdravlja male djece i stoga je u biti imao zaštitnu, a ne kaznenu prirodu.
- proceduralne zaštite predviđene su domaćim pravom, a podnositelji zahtjeva mogli su koristiti administrativna i sudska sredstva.
- primijenjeni zakonodavni pristup omogućio je vlastima fleksibilnu reakciju na epidemiološku situaciju i razvoj u medicinskoj znanosti i farmakologiji.
- nije se pojavilo pitanje integriteta procesa kreiranja politike ili transparentnosti domaćeg sustava.
- u pogledu sigurnosti, priznajući vrlo rijedak, ali nesumnjivo vrlo ozbiljan rizik po zdravlje pojedinca, Sud je ponovio važnost potrebnih mjera opreza prije cijepljenja, uključujući praćenje sigurnosti korištenih cjepiva i provjeru mogućih kontraindikacija u svakom pojedinačnom slučaju. U svakom od tih aspekata nije bilo razloga dovoditi u pitanje primjerenost domaćeg sustava. Štoviše, dopuštena je određena sloboda u pogledu izbora cjepiva i rasporeda cijepljenja.
- iako je općenito, dostupnost naknade u slučaju oštećenja zdravlja uzrokovanog cijepljenjem bila relevantna za cjelokupnu procjenu sustava obveznog cijepljenja, ovom se pitanju nije moglo dati odlučujući značaj u kontekstu konkretnog zahtjeva podnesenog Sudu jer se odnosi na necijepljenje. Nadalje, podnositelji zahtjeva nisu pokrenuli ovo pitanje u domaćem postupku, a za većinu njih činjenice su se dogodile u vrijeme kada je nadoknada bila dostupna prema domaćem zakonu.
Drugo, Sud je nastavio razmatrati intenzitet osporenog miješanja u uživanje podnositelja zahtjeva u pravo na poštivanje privatnog života:
- što se tiče prvopodnositelja zahtjeva, administrativna kazna koja mu je izrečena nije bila pretjerana u datim okolnostima i nije imalo nikakvih posljedica na obrazovanje njegove djece.
- što se tiče preostalih podnositelja zahtjeva, njihovo isključenje iz predškole značilo je gubitak važne prilike za razvoj njihovih osobnosti i za stjecanje društvenih vještina i vještina učenja u formativnom i pedagoškom okruženju. Međutim, to je bila izravna posljedica izbora njihovih roditelja da ne poštuju dužnost cijepljenja, čija je svrha bila zaštita zdravlja, osobito u toj dobnoj skupini. Štoviše, mogućnost pohađanja predškolske dobi za djecu koja se nisu mogla cijepiti iz zdravstvenih razloga ovisila je o vrlo visokoj stopi cijepljenja ostale djece protiv zaraznih bolesti. Stoga se ne bi moglo smatrati nesrazmjernim za državu da zahtijeva od onih za koje je cijepljenje predstavljalo udaljeni zdravstveni rizik da prihvate ovu univerzalno primijenjenu zaštitnu mjeru, kao zakonsku dužnost i u ime društvene solidarnosti, radi malih broj ugrožene djece koja nisu mogla imati koristi od cijepljenja. Stoga je češkom zakonodavnom tijelu valjano i legitimno bilo omogućeno da donese ovaj izbor, što je u potpunosti u skladu s obrazloženjem zaštite zdravlja stanovništva. Nominalna dostupnost manje nametljivih sredstava za postizanje ove svrhe, kako su predložili podnositelji zahtjeva, nije umanjila ova utvrđenja. Nadalje, podnositelji zahtjeva nisu bili lišeni svih mogućnosti osobnog, društvenog i intelektualnog razvoja, neovisno o dodatnim naporima i troškovima roditelja, a posljedice su bile vremenski ograničene jer naknadni upis djece u osnovnu školu nije ovisio o cijepljenju.
Sud temeljem svega zaključuje da su mjere na koje su se žalili podnositelji zahtjeva, procijenjene u kontekstu domaćeg sustava, bile u razumnom odnosu proporcionalnosti s legitimnim ciljevima koje je tužena država slijedila, a koja nije premašila svoju slobodu procjene, kroz dužnost cijepljenja. Stoga ih je smatrao "nužnima u demokratskom društvu".
Praksa Ustavnog suda RH o obvezi cijepljenja djece
I Ustavni sud RH izjašnjavao se o povredi privatnog i obiteljskog života u situacijama kada su roditelji novčano kažnjeni zbog necijepljenja svoje djece.
Jedna od tih odluka je sljedeća:
„Ustavna tužba podnesena je protiv presude Prekršajnog suda u Zagrebu br. PpG-4325/14 od 16. ožujka 2015.
Navedenom presudom je, nakon provedenog žurnog postupka, podnositelj proglašen krivim za počinjenje prekršaja iz čl. 77. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti ("Narodne novine" br. 79/07., 113/08., 43/09. i 22/14.; u daljnjem tekstu: ZoZPZB).
U konkretnom slučaju, podnositelj, kao roditelj malodobne osobe, potpisanom Izjavom u Kliničkoj bolnici Sveti Duh u Zagrebu od 4. kolovoza 2014., nije dozvolio izvršenje obveze imunizacije za svoje muško novorođenče rođeno 1. kolovoza 2014. protiv bolesti utvrđenih Programom obveznog cijepljena djece školske i predškolske dobi, tuberkuloze i hepatitisa B.
Zbog navedenog, na temelju mjerodavnih odredaba sadržanih u Prekršajnom zakonu ("Narodne novine" br. 107/07., 39/13., 157/13. i 110/15.) podnositelju je izrečena novčana kazna u iznosu od 2.000,00 kn, uz obvezu naknade troškova prekršajnog postupka u paušalnom iznosu od 200,00 kn.
Podnositelj smatra kako su mu osporenom presudom Prekršajnog suda u Zagrebu povrijeđena ustavna prava zajamčena čl. 14. st. 2., 16. st. 1. i 2., 23., 29. st. 1., 2., 3. i 4., 31. st. 1., 35., 58., 62., 64., 69. st. 1. i 3., kao i čl. 90. st. 1., 2., 3. i 4., 115. st. 3., 134. i 141 c. st. 1., 2., 3. i 4. Ustava RH ("Narodne novine" br. 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).
...
3. Ustavni sud je u odluci br. U-III-7725/2014 od 11. srpnja 2017. (objavljena na www.usud.hr), u kojoj je ispitivao slučaj istovrstan slučaju koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka, ocijenio kako presudom Prekršajnog suda u Varaždinu, kojom je podnositeljica bila proglašena krivom za počinjenje prekršaja iz čl. 77. ZoZPZB-a, budući da se nije pridržavala mjera zaštite pučanstva od zaraznih bolesti, jer je odbila i nije dozvolila obavezno cijepljenje mldb. kćeri, slijedom čega nije izvršila obaveznu imunizaciju mldb. osobe protiv bolesti utvrđenih Programom obaveznog cijepljenja djece školske i predškolske dobi, nisu povrijeđena njezina ustavna prava zajamčena čl. 23., 29. st. 1. i 69. Ustava.
U odnosu na navod iz ustavne tužbe prema kojem je "svako cijepljenje već po sebi rizična medicinska usluga (opasna djelatnost) jednako provođenju liječničkog pokusa bez privole pacijenta, odnosno njegovog zakonskog zastupnika koji je isključivo ovlašten dati, odgoditi ili uskratiti svoju privolu (čl. 23. Ustava)", Ustavni sud napominje da je u rješenju br. U-I-5418/2008 i dr. od 30. siječnja 2014. ("Narodne novine" br. 22/14.), kojim je ocjenjivao suglasnost s Ustavom više odredaba ZoZPZB-a, između ostaloga naveo:
"Ustavni sud je razloge predlagatelja razmotrio s aspekta čl. 69., koji smatra mjerodavnim u ovom ustavnosudskom postupku (...).
U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud treba odgovoriti na osnovno pitanje: jesu li predviđene zakonske mjere u ostvarivanju zdravstvene zaštite ustavnopravno prihvatljive odnosno imaju li one legitimni cilj u općem interesu?
Primarni cilj čl. 35. Ustava i čl. 8. Konvencije je zaštita pojedinca od proizvoljnog postupanja tijela javnih vlasti. Ipak, mogu postojati pozitivne obveze koje su inherentne osiguranju djelotvornog poštovanja osobnog ili obiteljskog života. Te obveze mogu povlačiti za sobom usvajanje mjera koje su osmišljene radi osiguranja poštovanja privatnog života čak i u području odnosa između samih pojedinaca. Granice između pozitivnih i negativnih obveza države sukladno ovoj odredbi nije lako precizno definirati. Međutim, u oba konteksta država uživa određenu slobodu procjene.
Predlagatelji se u konkretnom slučaju neosnovano pozivaju na pravo osobe da odbije bilo koji pregled ili medicinski postupak koji ne služi dijagnosticiranju bolesti i njezinom liječenju (čl. 21. st. 1. točka 8. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, "Narodne novine“ br. 121/03., 44/05., 48/05. - ispr. i 85/06.).
Zakon o zdravstvenoj zaštiti nije usporediv sa ZoZPZB-om u odnosu na pitanje zaštite pučanstva od zaraznih bolesti putem obvezne imunizacije. Naime, u slučaju cijepljenja riječ je o obvezi davanja i prihvaćanja zdravstvene usluge standardizirane kvalitete i jednakog sadržaja prema svim osobama koje joj se moraju podvrgnuti na temelju i u smislu mjerodavnih odredaba ZoZPZB-a.
Stoga u slučaju čl. 40. ZoZPZB-a nije riječ o eksperimentalnom liječenju ili pregledu, tako da osoba bude objekt znanstvenog istraživanja bez svoje suglasnosti ili suglasnosti njezinih roditelja već o dužnosti/obvezi cijepljenja protiv određenih zaraznih bolesti. Propisivanje cijepljenja protiv ZoZPZB-om izrijekom propisanih zaraznih bolesti usmjereno je na eliminaciju bolesti iz ukupne populacije, što je pozitivna obveza države u smislu čl. 69. Ustava.
Čl. 40. ZoZPZB-a pokazuje da zakonodavac taj cilj želi ostvariti propisivanjem sveopće obveznosti pristupanja cijepljenju protiv određenih zaraznih bolesti. Ustavni sud smatra da takav pristup zakonodavca ulazi u područje njegove slobodne procjene i da ne izlazi izvan okvira čl. 69. Ustava."
4. Ustavna tužba koja je predmet ovog ustavnosudskog postupka istovrsna je onoj koju je Ustavni sud ispitao u predmetu br. U-III-7725/2014. Ustavni sud, stoga, ocjenjuje da i u ovom slučaju presudom Prekršajnog suda u Zagrebu podnositelju nisu povrijeđena ustavna prava na koja ukazuje. Radi podrobnijeg upoznavanja s razlozima zbog kojih ovu ustavnu tužbu smatra neosnovanom, Ustavni sud upućuje na obrazloženje odluke br. U-III-7725/2014.
Ustavni sud RH, U-III-2006/2015 od 15. studenoga 2017.
Iz izložene odluke Ustavnog suda RH proizlazi da su osobe koje su podnijele ustavne tužbe smatrale da cijepljenje potpada pod eksperimentalno liječenje ili pregled, dok je Ustavni sud RH smatrao da je riječ o dužnosti/obvezi cijepljenja protiv određenih zaraznih bolesti kako bi se eliminirale bolesti iz ukupne populacije te je zaključio da propisivanje sveopće obveznosti pristupanja cijepljenju protiv određenih zaraznih bolesti ulazi u područje slobodne zakonodavca i ne izlazi izvan okvira čl. 69. Ustava RH koji jamči pravo na zdrav život i propisuje dužnost posvećivanja osobite skrbi zaštiti zdravlja ljudi.
Ustavni sud RH odlučivao je i u predmetima u kojima je tražena naknada štete zbog zdravstvenih problema koje je cijepljena osoba imala nakon cijepljenja i koja je smatrala da su ti zdravstveni problemi posljedica cijepljenja. Jedan od tih predmeta je predmet br. U-III-2729/2015 u kojemu je odluka donesena 2. prosinca 2015. No, u odlukama povodom kojih je podnesena ustavna tužba sudovi su utvrdili da podnositelji nisu dokazali da postoji odštetna odgovornost medicinske ustanove (koja je provela cijepljenje) za oboljenje, odnosno da nisu dokazali da je njezino cijepljenje u uzročno-posljedičnoj vezi sa zdravstvenim stanjem.
Zaključak
Vezano uz izloženu odluku ESLJP-a, prije svega, treba ukazati na to da je ESLJP ocjenjivao jesu li (kod uvođenja obveze cijepljenja djece), češke vlasti ostale unutar svog širokog ovlaštenja procjene pri uspostavljanju ravnoteže između zadiranja u privatni život podnositelja zahtjeva i legitimnog cilja koji je država htjela postići (individualno i javno zdravlje), a ne je li mogla biti usvojena drugačija, manje propisana politika.
U konkretnoj odluci ESLJP je zaključio da je češka politika slijedila legitimne ciljeve zaštite zdravlja, ali i prava drugih, napominjući da cijepljenje štiti i one koji se cijepe i one koji se ne mogu cijepiti iz medicinskih razloga i zbog toga se oslanjaju na kolektivni imunitet radi zaštite od ozbiljnih zaraznih bolesti.
Nadalje je smatrao da država ima široko polje „slobodne procjene“ u ovom slučaju.
Također je istaknuo da je u Češkoj dužnost cijepljenja snažno podržana od medicinskih autoriteta. Ona zapravo predstavlja odgovor nacionalnih vlasti na zahtjev društva za zaštitom pojedinačnog i javnog zdravlja od bolesti o kojima je riječ i za zaštitom protiv bilo kakvog trenda smanjenja stope cijepljenja kod djece.
Sud je u odluci naglasio da u svim odlukama koje se tiču djece njihov interes je od najveće važnosti. Što se tiče imunizacije, cilj mora biti da se svako dijete zaštiti od ozbiljnih bolesti, cijepljenjem ili kolektivnim imunitetom.
Stoga Sud smatra da se može reći da je zdravstvena politika Češke u skladu s najboljim interesima djece koja su njen fokus.
Sud je također primijetio da se dužnost cijepljenja odnosi na devet bolesti kod kojih je znanstvena zajednica utvrdila da je cijepljenje učinkovito i sigurno.
Sud je zatim ispitao proporcionalnost politike cijepljenja. Između ostalog je istaknuo da novčana kazna izrečena podnositelju zahtjeva koji nije cijepio dijete prije upisa u školu nije bila pretjerana. Iako je neprihvaćanje upisa djece u vrtić značilo gubitak važne prilike za razvijanje njihovih osobnosti, to je bila preventivna, a ne krivična mjera, i bila je ograničena vremenom, odnosno okončavala se početkom pohađanja osnovne škole na koju njihov status cijepljenja ne utječe.
Kao posljedica toga, uvažavajući mjere na koje su se podnositelji zahtjeva Sudu žalili, procijenjene u kontekstu nacionalnog sistema, zaključak je Suda da su u razumnom odnosu proporcionalnosti s legitimnim ciljevima koje slijedi Češka (radi zaštite od bolesti koje bi mogle predstavljati ozbiljan rizik po zdravlje) kroz obavezu cijepljenja.
Sličnim kriterijima kojima se rukovodio ESLJP rukovodi se i Ustavni sud RH kada odlučuje o povredi ustavnih prava izricanjem novčanih kazni zbog necijepljenja djece.
Na kraju, a vezano uz aktualnu situaciju i pandemiju uzrokovanu virusom Covid 19, ovdje je potrebno istaknuti da bi ovi kriteriji kojima se u konkretnoj odluci rukovodio ESLJP mogli i trebali, mutatis mutandis, biti važni i za donošenje odluka o uvjetovanju ostvarivanja prava cijepljenjem protiv virusa Covid 19.
Prije svega, uplitanje u temeljna ljudska prava i slobode do kojih bi došlo moralo bi biti "u skladu sa zakonom", moralo bi slijediti jedan ili više legitimnih ciljeva navedenih u njemu, te u tu svrhu uplitanje bi moralo biti "nužno u demokratskom društvu".
mr. sc. Iris Gović Penić, sutkinja Županijskog suda u Zagrebu, sutkinja Odjela za praćenje sudske prakse Suda Europske unije, Europskog suda za ljudska prava - u građanskim predmetima
