1. kolovoza 2021. počinje se primjenjivati Protokol br. 15 kojim se mijenja i dopunjuje Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava (dalje: Protokol). U ovome članku ćemo se ukratko osvrnuti na pozadinu njegovog donošenja, a zatim analizirati koje izmjene donosi u tekst Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava (dalje: Konvencija). Za svakodnevnu praksu svakako najveću izmjenu predstavlja izmjena uvjeta dopuštenosti za podnošenje zahtjeva.
Uvod – Brightonska deklaracija i donošenje Protokola
Protokol predstavlja implementaciju dogovora postignutog na konferenciji Vijeća Europe 2012. godine u Brightonu (Ujedinjeno Kraljevstvo), odnosno njenih zaključaka sažetih u tzv. Brightonskoj deklaraciji (dalje: Deklaracija)1. Bar za naše trenutne potrebe, sadržaj bi se Deklaracije jednostavno mogao sažeti i analizirati na sljedeći način.
Države se slažu da Konvencija predstavlja pozitivnu pravnu tekovinu te se zalažu za osnaživanje njene primjene. Kako bi osnažili primjenu Konvencije, dva zasebna, ali komplementarna „kraka“ reformi su potrebna.
Prvo, naglašava se načelo supsidijarnosti, odnosno primarna odgovornost država za učinkovitu provedbu Konvencije, dok Europski sud za ljudska prava (dalje: Sud), djeluje tek kao konačni „osigurač“ za povrede koje nisu ispravljene na nacionalnoj razini. Opravdanje za ovakav mehanizam se nalazi u činjenici da su „nacionalna tijela načelno u boljoj poziciji nego međunarodni sud da procijene lokalne potrebe i uvjete“.2 No, unatoč primarnoj odgovornosti država i slobodi procjene koju one uživaju u implementaciji Konvencije, pravo pojedinca da pristupi Sudu potvrđuje se kao kamen temeljac sustava zaštite ljudskih prava utemeljenog Konvencijom, a države su obvezne provoditi odluke Suda.
Drugo, potrebno je povećati legitimitet odluka Suda, što se postiže povećanjem njihove kvalitete i brzine njihova donošenja. Kako bi se to postiglo, mora se osigurati:
a) da se broj zahtjeva pred sudom smanji kako bi Sud odlučivao samo o zahtjevi koji svojom značajnošću zahtijevaju razmatranje Suda. Ovo, pak, zahtijeva kvalitetniju primjenu (mogli bismo reći, „nespornog“) konvencijskog prava na nacionalnoj razini, odnosno učinkovitije odbacivanje neutemeljenih zahtjeva koji dođu na Sud i ubrzavanje cjelokupnog postupka primjene Konvencije na svim razinama. Tako se stvaraju uvjeti za kvalitetnije presude Suda.
b) da se poboljša jasnoća i konzistencija odluka Suda. Naime, kao što se navodi u Deklaraciji, smanjenje broja zahtjeva bi trebalo rezultirati većom kvalitetom odluka, no i obrnuto. Poveća li se kvaliteta odluka u smislu njihove jasnoće i konzistentnosti, za očekivati je da će nacionalni sudovi lakše primjenjivati konvencijsko pravo, a pojedinci biti u boljoj poziciji ocijeniti utemeljenost svojih zahtjeva prije nego što ih podnesu.3 Doprinos ovoj konzistentnosti bi trebala biti i (relativna) stabilnost sastava Suda. Kako bi se ovo postiglo, Deklaracija predlaže da suci uvijek imaju mogućnost u potpunosti dovršiti svoje mandate, neovisno o tome koliko godina imali.
Tekst Protokola je usvojen u Parlamentarnoj skupštini Vijeća Europe i otvoren za potpisivanje 2013., a njime je propisano da stupa na snagu protekom određenog vremena nakon što sve stranke Konvencije na njega pristanu.4
Izmijenjene odredbe Konvencije
Kao što ćemo vidjeti, izmjene koje uvodi protokol uglavnom smjeraju realizaciji drugog „kraka“ reformi predloženih u Brightonskoj deklaraciji, dok se prvi krak uglavnom realizira samo kroz izmjene preambule Konvencije.
Preambula
U preambulu se Konvencije dodajte nova alineja koja glasi:
„potvrđujući da visoke ugovorne stranke, u skladu s načelom supsidijarnosti, imaju prvenstvenu odgovornost osigurati prava i slobode određene u ovoj Konvenciji i Protokolima uz Konvenciju i da pri tome one uživaju slobodu procjene pod nadzorom Europskog suda za ljudska prava osnovanog ovom Konvencijom.“
Ovom se izmjenom eksplicitno navodi načelo supsidijarnosti u provođenju odredaba Konvencije i sloboda procjene koju države uživaju. Riječ je o doktrini već dobro utvrđenoj u praksi Suda pa navedena izmjena predstavlja njeno eksplicitno uvođenje u tekst Konvencije.
U svojem je mišljenju o nacrtu Protokola5 Sud naveo zabrinutost u vezi ove odredbe, posebno njenom referencom na slobodu procjene država. Bojazan je naime bila da je značenje ove odredbe nejasno. Prema Sudu, tekst je trebao jasnije odrediti da se njime ne misli uvesti promjena u sadržaj Konvencije, odnosno postojećeg sustava konvencijskog prava i njegove primjene.
No, budući da je u objašnjenju Protokola pojašnjeno da navedena izmjena zapravo predstavlja samo eksplicitnu formulaciju prakse Suda, Sud je prihvatio tekst kao dovoljno dobro kompromisno rješenje, naglašavajući da su i obrazloženja protokola te kontekst donošenja teksta „pravno značajni“, odnosno koriste se prilikom interpretacije teksta Konvencije.
Članak 21. i članak 23.
Kao stavak 2. u članku 21. dodaje se tekst:
„Kandidati moraju biti mlađi od 65 godina na datum do kojeg je Parlamentarna skupština zatražila listu od tri kandidata, u skladu s člankom 22.“
Povezano s time, briše se članak 23., stavak 2. prema kojem je mandat sudaca istjecao kad navrše 70 godina.
Navedena izmjena je konkretizacija već pojašnjenog drugog kraka reformi iz Brightonske deklaracije. Očekuje se da bi konzistentnosti sudskih odluka trebalo pridonositi to što sucima više neće prestajati mandat prije nego što istekne 9 godina.
Važno je napomenuti i da se odredba primjenjuje tek na suce izabrane s listi podnesenih Parlamentarnoj skupštini nakon stupanja Protokola na snagu. Na kandidate s lista podnesenih prije tog trenutka i, slijedom toga, već izabrane suce se i dalje primjenjuje odredba o završetku mandata navršavanjem 70 godina.
Članak 30. Ustupanje nadležnosti velikom vijeću
U ovom je članku normirana ovlast vijeća da velikom vijeću ustupi nadležnost ako se pri razmatranju slučaja pred vijećem pojavi neko važno pitanje koje utječe na tumačenje Konvencije ili dodatnih protokola, ili ako rješenje nekog pitanja pred vijećem može dovesti do rezultata koji je nespojiv s prije donesenom presudom Suda. Do sada su stranke tome mogle prigovoriti, a Protokolom je ova mogućnost stranaka izbrisana.
Cilj je izmjene da doprinese konzistentnosti sudske prakse, ali i ubrza postupak pred Sudom. Iz potrebe osiguranja pravne sigurnosti, promjena se ne odnosi na postupke pred Sudom u kojima je jedna od stranaka već izjavila prigovor.
Članak 35. Uvjeti dopuštenosti
Već smo napomenuli da je baš ova izmjena najveća novina za svakodnevnu praksu. Članak 35., kojim se definiraju uvjeti za podnošenje zahtjeva, se mijenja na dva načina:
a) Skraćivanje roka na 4 mjeseca
Mijenja se rok za podnošenje zahtjeva i to tako da se rok, koji započinje donošenjem konačne odluke domaćeg tijela, skraćuje sa šest na četiri mjeseca.
Od iznimne je važnosti imati na umu i vremensku primjenu novog pravila. Dakle, novo vremensko ograničenje nema retroaktivnu primjenu, što znači da se po starom pravilu ispituje pravodobnost zahtjeva kod kojih je konačna odluka domaćih tijela donesena prije stupanja na snagu Protokola.6
Ova je izmjena napravljena s ciljem ubrzanja postupka, a opravdava se i činjenicom da razvoj komunikacijske tehnologije omogućava brže podnošenje zahtjeva.
Sud je izmjeni dao pozitivnu ocjenu, navodeći da će odredba o neretroaktivnosti zajamčiti dostatnu razinu pravne sigurnosti.
b) Potpuna nedopuštenost „trivijalnih“ zahtjeva
Stavak 3. članka 3. je do sada glasio:
„3. Sud će proglasiti nedopuštenim svaki pojedinačni zahtjev podnesen na temelju članka 34. ako:
…
b) smatra da podnositelj nije pretrpio značajnu štetu, osim ako interesi poštivanja ljudskih prava zajamčenih Konvencijom i dodatnim protokolima traže ispitivanje osnovanosti zahtjeva te pod uvjetom da se na toj osnovi ne odbaci ni jedan slučaj koji nije propisno razmotren pred domaćim sudom.“7
Protokolom se podcrtani tekst članka briše. Rezultat je da će Sud imati osnovu proglasiti nedopuštenim čak i one zahtjeve koji nisu propisno razmotreni pred domaćim sudovima, ako smatra da podnositelj nije pretrpio značajnu štetu i interesi poštivanja ljudskih prava ne traže ispitivanje osnovanosti zahtjeva.
Ova se izmjena primjenjuje i na zahtjeve koji su trenutno u postupku pred Sudom i predstavlja vrlo snažnu afirmaciju načela de minimis non curat praetor, a Sud u svojem mišljenju nije smatrao spornom ovu određenu retroaktivnost izmjene Konvencije.
Motivaciju za ovu izmjenu predstavlja ideja, izražena u Deklaraciji, da se Sud usredotoči samo na iznimno važne zahtjeve, podižući time kvalitetu svojih odluka.
Zaključak
Protokol donosi važne izmjene u tekst Konvencije te donosi dvije promjene od iznimne važnosti za svakodnevnu praksu. S obzirom na vrijeme koje je proteklo od otvaranja Protokola za potpisivanje do njegovog stupanja na snagu i na neretroaktivnost (većine) novosti, za očekivati je da neće biti ozbiljnijih problema kod prilagodbe na novi sustav niti opasnosti za pravnu sigurnost.
Svan Relac, mag. iur