Cilj i svrha Zakona o društveno poticanoj stanogradnji1 ("Narodne novine", broj 109/01., 82/04., 76/07., 38/09., 86/12., 7/13., 26/15., 57/18. i 66/19.- dalje u tekstu ZoDPS) jest uređenje sustavno organizirane stanogradnje poticane javnim sredstvima radi zadovoljavanja stambenih potreba i poboljšanja kvalitete stanovanja što šireg kruga građana, kao i unaprijeđenja graditeljstva. U smislu ZoDPS-a, javna sredstva su financijska i druga sredstva koja za poticanje stanogradnje osiguravaju Republika Hrvatska i jedinice lokalne samouprave.
Društveno poticana stanogradnja provodi se izgradnjom stanova, odnosno stambenih zgrada, organiziranom na način kojim se ostvaruje svrhovito korištenje javnih i drugih sredstava za pokriće troškova, osigurava povrat tih sredstava, omogućuje prodaju stanova uz obročnu otplatu pod pristupačnijim uvjetima od tržnih u pogledu kamata i rokova otplate te omogućuje davanje u najam izgrađenih stanova uz mogućnost njihovog otkupa.
Člankom 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društveno poticanoj stanogradnji ("Narodne novine" broj 66/19.- dalje u tekstu ZIDZoDPS) zakonodavac je uveo zabranu otuđenja ili davanja u najam stana kupljenog prema odredbama ZoDPS-a, a legitimni cilj takve zabrane opravdao je uočenim zlouporabama pri preprodaji i davanju u najam, posebno stanova na turistički atraktivnim lokacijama, jer je bilo razvidno da u takvim situacijama stanovi nisu korišteni za rješavanje osobnog stambenog pitanja, a istodobno su kandidati na listi prvenstva koji su se nalazili iza takvog kupca onemogućeni u rješavanju svog stambenog pitanja. Drugim riječima, "ograničena državna poticajna sredstva nisu poslužila kao pomoć građanima u rješavanju stambenog pitanja, nego su zloupotrijebljena i korištena protivno cilju i svrsi Zakona o društveno poticanoj stanogradnji, odnosno protivno javnom interesu".2
Ustavni sud Republike Hrvatske u recentnoj je odluci, objavio važnu odluku za preko dvije stotine predlagatelja u predmetima ocjene članka 12. ZIDZoDPS-a3, kojom je odlukom pokrenuo postupak ocjene suglasnosti navedene odredbe s Ustavom i ukinuo ju.
Kod razmatranja osnovanosti podnesenih prijedloga mjerodavne su bile odredbe članka 3.,14., 48. i 90. Ustava kojima je među ostalim propisana nepovredivost vlasništva kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava, jednakost svih pred zakonom, jamčenje prava vlasništva te zabrana retroaktovnosti zakona i propisa državnih tijela i tijela koje imaju javne ovlasti, osim iznimno.
Osporenim člankom 12. stavkom 1. ZIDZoDPS-a zakonodavac je propisao da se novouvedena zabrana otuđenja i davanja u najam iz članka 8. ZIDZoDPS-a primjenjuje i na ugovore o kupoprodaji stanova koji su sklopljeni prije stupanja na snagu ZIDZoDPS-a, a za koje od dana njihova sklapanja do stupanja na snagu ZIDZoDPS-a nije proteklo deset godina. Člankom 12. stavcima 2. i 3. ZIDZoDPS-a propisano je da će upis te zabrane provesti općinski sud na temelju odluke APN-a odnosno javne ustanove koji će donijeti odluku te je po službenoj dužnosti dostaviti općinskom sudu na provedbu.
Člankom 28. ZoDPS-a, od njegovog stupanja na snagu do izmjena iz 2019., bilo je propisano da stan kupljen uz obročnu otplatu, odnosno taj suvlasnički dio nekretnine vlasnik može prodati ili na drugi način otuđiti samo ako prethodno otplati ukupni preostali iznos dugovanja s kamatom na javna sredstva za razdoblje do prekida otplate, a pravni poslovi sklopljeni protivno odredbama toga članka su ništavi.
Člankom 8. ZIDZoDPS-a izmijenjen je članak 28. ZoDPS-a te je propisano da stan kupljen prema odredbama ZoDPS-a, (osim stana kupljenog prema odredbi članka 3. stavka 3. ZoDPS-a i stana kupljenog po tržišnoj cijeni prema odredbama članka 24. ZoDPS-a) bez obzira na način plaćanja, kupac ne može ni otuđiti ni davati u najam u roku od deset godina od dana sklapanja ugovora o kupoprodaji. Ugovor o kupoprodaji stana mora sadržavati navedenu zabranu koja će se upisati u zemljišne knjige istodobno s upisom prava vlasništva. Agencija za promet nekretninama (dalje u tekstu: APN), odnosno javna ustanova kupcu može odobriti prodaju stana i prije isteka roka od deset godina, pod uvjetom da kupac plati APN-u, odnosno javnoj ustanovi razliku između ugovorene kupoprodajne cijene i tržišne vrijednosti stana u vrijeme sklapanja ugovora. Propisana je i iznimka od navedenog pravila prema kojoj se kupcu prodaja stana može odobriti i prije isteka roka od deset godina u slučaju promijenjenih životnih okolnosti, o čemu odluku donosi APN, odnosno javna ustanova na temelju pisanog i obrazloženog zahtjeva kupca, a te su životne okolnosti: smrt i/ili teška bolest kupca stana i/ili članova uže obitelji, razvrgnuće suvlasničke zajednice zbog razvoda braka, otvaranje postupka stečaja potrošača te preseljenje kupca, odnosno pravnog slijednika u drugo mjesto stanovanja. U slučaju odobrenja zahtjeva kupca, odnosno njegovog pravnog slijednika, kupac, odnosno pravni slijednik obvezuje se prethodno otplatiti ukupni preostali iznos dugovanja s kamatom na javna sredstva za razdoblje do prekida otplate. Naposljetku je propisano da ako APN, odnosno javna ustanova utvrdi da se stan koristi suprotno ZoDPS-u ili ugovoru o kupoprodaji ili su činjenice na kojima se temelji ugovor u kupoprodaji neistinito iskazane, dužan je kredit proglasiti dospjelim u cijelosti i pristupiti prisilnoj naplati i o tome obavijestiti banku, u kojem je slučaju kupac dužan APN-u, odnosno javnoj ustanovi isplatiti razliku između ugovorene kupoprodajne cijene i tržišne vrijednosti stana u vrijeme sklapanja ugovora. Također je propisano da su pravni poslovi koji su sklopljeni protivno odredbama članka 28. ZoDPS-a ništetni.
Ovo uvođenje zabrane otuđenja zakonodavac je opravdao time što su uočene zlouporabe pri preprodaji i davanju u najam stanova, posebno na turistički atraktivnim lokacijama, a riječ je o stanovima kupljenim po povoljnijim uvjetima od tržišnih uz potporu javnih sredstava.
S obzirom da članak 12. ZIDZoDPS-a 66/19 ulazi u korpus prijelaznih zakonskih odredaba, Ustavni sud ponovio je da se na prijelazne odredbe zakona po naravi stvari primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava (osobito kad je riječ o propisivanju retroaktivnog djelovanja novog zakonskog režima), pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti jer se preko prijelaznih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka.4
Za predlagatelje nije bilo sporno samo ograničenje koje je uvedeno u pravni sustav ZIDZoDPS-om za ugovore koji će se sklapati nakon njegovog stupanja na snagu, međutim spornim je istaknuta retroaktivna primjena novouvedenih ograničenja na ugovore sklopljene u razdoblju unazad 10 godina od stupanja na snagu ZIDZoDPS-a.
Nakon stupanja na snagu ZoDPS-a 19. prosinca 2001. propisano ograničenje u raspolaganju sa stanom kupljenim na temelju tog zakona izmijenjeno je izmjenama i dopunama koje su stupile na snagu 31. srpnja 2007. te je dodan članak 28.a. kojim je bilo propisano da vlasnik stana, bez obzira na način plaćanja, stan ne može otuđiti, odnosno s njime stvarnopravno raspolagati u roku 10 godina od dana sklapanja ugovora o kupoprodaji. Takva zabrana upisat će se u zemljišne knjige istodobno s upisom prava vlasništva kupca. Iznimno, prodaja stana mogla se odobriti i prije isteka roka od 10 godina, uz suglasnost Agencije, pod uvjetom da kupac plati prodavatelju razliku između prodajne cijene stana i stvarne tržišne cijene u vrijeme sklapanja ugovora.
Prijelaznim odredbama, odnosno člankom 8. ZIDZoDPS-a iz 2012. bilo je propisano da će se postupci pokrenuti prema ranijim odredbama ZoDPS-a koji nisu dovršeni do stupanja na snagu ZIDZoDPS-a iz 2012. sklapanjem ugovora o kupoprodaji, dovršiti po odredbama ZIDZoDPS-a iz 2012.
To ograničenje iz članka 28.a propisano člankom 7. ZIDZoDPS-a iz 2007. bilo je na snazi od 31. srpnja 2007. do 4. kolovoza 2012. kada je članak 28.a brisan, a prijelaznim odredbama ZIDZoDPS-a iz 2012. bilo je propisano da će zabranu otuđenja, odnosno stvarnopravnog raspolaganja stanom upisanu u zemljišnim knjigama na temelju članka 28.a, stupanjem na snagu ZIDZoDPS-a iz 2012. nadležni sud brisati iz zemljišne knjige na zahtjev vlasnika stana, bez suglasnosti prodavatelja stana. To znači da su nakon stupanja na snagu ZIDZoDPS-a iz 2012. sva ograničenja iz članka 28.a uvedena ZIDZoDPS-om iz 2007. koja su bila sadržana u ugovorima sklopljenim između 31. srpnja 2007. do 4. kolovoza 2012. i upisana u zemljišnim knjigama, na zahtjev vlasnika stana mogla su biti brisana iz zemljišnih knjiga te nakon stupanja na snagu ZIDZoDPS-a iz 2012. nikakvih ograničenja u vezi s raspolaganjem stana nije bilo, čak ni u slučaju da je ono postojalo u vrijeme sklapanja ugovora.
Prikazanim pravnim rješenjima utvrđeno je da je za ugovore sklopljene od 18. srpnja 2009. do 4. kolovoza 2012. važio ZIDZoDPS iz 2012. koji je predviđao mogućnost brisanja ograničenja na kupljenim nekretninama na zahtjev vlasnika stana, bez suglasnosti prodavatelja stana, da bi potom stupanjem na snagu osporene odredbe za taj dio ugovaratelja ponovo uveden pravni režim koji je 2012. napušten.
Ustavni sud ponovio je svoje stajalište da kad ograničava ili ukida prethodno priznata prava zakonodavac za to mora imati legitimni cilj u javnom interesu kojim je kadar opravdati takvu mjeru, a mora poštovati i druge zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti koji se nisu postavljali kad je ta prava priznavao5.
U odluci je ponovljeno i stajalište Ustavnog suda o retroaktivnosti, pravoj i prividnoj (odnosno kvaziretroaktivnosti) izraženo u rješenju broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017. Za razliku od prave retroaktivnosti, koja zadire u konzumirane ugovore, i koja je beziznimno zabranjena, prividna retroaktivnost koja se odnosi na zatečene pravne odnose bit će opravdana ako se cilj mjere - zbog čije realizacije je "novo" pravilo i doneseno - ne bi mogao postići na drugi način.
U odluci se tako ističe da „iako članak 90. stavak 5. Ustava dopušta odstupanje od načelne zabrane povratnog djelovanja zakona, to odstupanje uvjetovano je određenim kriterijima koji su predviđeni u samom Ustavu. Prema stajalištu Ustavnog suda to znači da propisivanje povratnog djelovanja zakona mora biti izuzetno i opravdano s gledišta određenog ustavnog načela. Kao takvo ustavno načelo može se uzeti javni interes za izmjenu nekog zakonskog režima odredbama povratnog značaja. Javni interes, shvaćen kao značajan društveni interes koji opravdava odnosno zahtijeva propisivanje povratnog djelovanja zakona, predstavlja Ustavom danu granicu ovlaštenja zakonodavca iz članka 90. stavka 5. Ustava. Prema tome, zakonska odredba kojoj je dano povratno djelovanje suglasna je s Ustavom, ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.“
Pitanje retroaktivnosti osobito je značajno kod zadiranja zakonodavca u ugovorne odnose, jer uvažavajući načelo vladavine prava i zaštitu vlasničkih prava koje za stranke proizlaze iz valjano sklopljenih ugovora, zakonodavac nije ovlašten intervenirati u dovršene ugovorne odnose, niti je ovlašten izmijeniti ranije stvorene pravne situacije zasnovane na ugovoru između zainteresiranih osoba. Kod ugovora s produljenim djelovanjem dopušteno je primijeniti odredbe novog zakonskog režima, ali samo na dio odnosa subjekata koji još nije okončan u trenutku stupanja na snagu novog zakona. U ocjenjivanoj odredbi članka 12. ZIDZoDPS-a zabrana otuđenja i davanja u najam iz članka 28. ZoDPS-a retroaktivno se primjenjuje na sve ugovore o kupoprodaji stanova sklopljene između 18. srpnja 2009. i 18. srpnja 2019. neovisno o načinu isplate ugovorene cijene, tj. neovisno o tome je li cijena isplaćena odjednom ili je riječ o obročnoj, dugogodišnjoj otplati.
Ustavni sud ustanovio je da se vlasništvo kupljenih stanova stječe uknjižbom u zemljišnim knjigama, u koje se upisuje i založno pravo u skladu s ugovorom o kupoprodaji na obročnu otplatu, pa iako kod obročne otplate postoji obveza mjesečnog uplaćivanja iznosa do potpune otplate ugovorene cijene stana, smatra da se u slučaju uknjiženih vlasnika stanova radi o "završenim ugovornim odnosima". Stoga je ocijenio da „Predodžba kupaca o pravnoj situaciji s kojom mogu računati nakon sklapanja i uknjižbe ugovora, kao i legitimna očekivanja da im država neće naknadnom intervencijom nametati ograničenja raspolaganju kupljenim stanom, zasnovana su na razumno opravdanom povjerenju u zakon koji je uređivao tu materiju u vrijeme sklapanja ugovora i u same sklopljene ugovore, unatoč tome što je riječ o društveno poticanoj stanogradnji uz potporu javnih sredstava.“
S obzirom da je prema ocjeni Ustavnog suda riječ o završenim ugovornim odnosima, da ni Vlada ni zakonodavac povratno djelovanje nisu opravdali "posebno opravdanim razlozima", ocijenjeno je da iako legitimni cilj nesporno postoji, cilj koji se želio postići nema veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su adresati osporene norme opravdano računali. Stoga je zakonodavac, propisujući povratno djelovanje ZIDZoDPS-ana ugovore sklopljene prije njegovog stupanja na snagu, propustio uspostaviti ravnotežu između javnih interesa i zaštite prava adresata osporene odredbe. S druge strane, legitimnost takvog cilja u javnom je interesu te može opravdati takvu mjeru za sve ugovore koji će biti sklapani nakon 18. srpnja 2019., tj. nakon stupanja na snagu ZIDZoDPS-a.
Ivana Đuras, viša savjetnica, Ustavni sud Republike Hrvatske
_______________________________________________________________________
^ 1 „Narodne novine“ broj: 109/01., 82/04., 76/07., 38/09., 86/12., 7/13., 26/15., 57/18. i 66/19.
^ 2 Iz očitovanja Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske
^ 3 Predmeti broj: U-I-4019/2019, U-I-231/2020, U-I-1351/2020, U-I-2239/2020, U-I-2506/2020, U-I-133/2021 i U-I-1362/2021, odluka izglasana 4. svibnja 2021.
^ 4 Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-3239/2014 od 3. srpnja 2014., "Narodne novine" broj 83/14.
^ 5 vidjeti točku 27. odluke broj: U-I-4113/2008, "Narodne novine" broj 102/14.
