Regulacija prava i obveza članova udruge prema ZU-u
U ZU-u se materija prava i obveza članova udruge ne regulira iscrpno. Prije bi se moglo ustvrditi da se radi o temeljnim regulativnim smjernicama pri čemu je zakonodavac glavninu regulativnog posla prepustio samoj udruzi. Od ključnih zakonodavnih normi u tom pogledu pozornost valja usmjeriti prema nekoliko normi (i njihovih dijelova): čl. 12, čl. 13. te čl. 16-17. ZU-a. Naravno, u interpretaciji navedenih odredbi uvijek valja imati na umu da se odredbe interpretiraju sukladno načelima djelovanja udruge (čl. 6-10. ZU-a) te cilju ZU-a (čl. 2. ZU-a).1
Analiza prava i obveza članova udruge mora započeti s odredbama čl. 12. i čl. 13. ZU-a. Sažimanjem i isticanjem relevantnih dijelova navedenih odredbi dolazimo do sljedećeg zaključka; zakon i statut udruge ključni su i jedini prihvatljivi izvori prava za pitanje prava i obveza članova udruge. Negativno izraženo, niti jednim drugim općim aktom udruge nije dopušteno regulirati prava i obveze članova udruge. Oba navedena zaključka proizlaze iz paralelnog čitanja i tumačenja čl. 12, st. 1. te čl. 13, st. 2. i 3, t. 8. ZU-a. Učlanjivanje u udrugu kao prva manifestacija statusa člana udruge regulirano je zakonom i statutom udruge dok se pobliža regulacija prava i obveza članova ima izvršiti statutom udruge. Kao najviši akt udruge statut udruge mora regulirati prava i obveze članova udruge pa je posebno važno uočiti da se ni na jednom mjestu u ZU-u ne predviđa mogućnost da skupština udruge delegira ovlast regulacije članskih prava i obveza na neko drugo tijelo udruge odnosno u neki drugi opći akt udruge.
Prethodna teza može se ilustrirati na primjeru sadržaja normi iz čl. 16-17. ZU-a. Naime, prvonavedena norma uređuje upravljanje udrugom pri čemu udrugama omogućava izbor u pogledu načina upravljanja udrugom (čl. 16, st. 1.), dok drugonavedena norma takav izbor otvara u pogledu opsega prava glasa pojedinih kategorija članstva udruge (čl. 17, st. 1-2. te 4.). U oba slučaja, međutim, kao jedino normativno sredstvo realizacije tih opcija predviđen je samo i isključivo statut udruge. Iz navedenih primjera jasno je da niti na načelnoj razini a još manje u konkretnim situacijama zakonodavac pitanje prava i obveza članstva udruge ne namjerava razriješiti na nižim normativnim razinama. Statutarna razina stoga ostaje jedina u okviru koje se uređuju prava i obveze članova. U tom smislu ZU ne nudi čak niti najmanji poticaj za postojanje takve dileme. Stoga se postavlja pitanje motivacije da pojedine udruge posežu za općim aktima niže razine od statutarne kao pogodne za uređivanje prava i obveza svojih članova ali i rizika takvog načina regulacije. To je ujedno predmet sljedećeg dijela ovog rada.
Mogući razlozi i rizici donošenja posebnog općeg akta o pravima i obvezama članova udruge
Pitanje motiva zbog kojih se posebni opći akti udruge vide kao prihvatljiva regulativna opcija valja odvojiti od pitanja rizika kojima se udruga izlaže koristeći takav način regulacije. Motivi koji se najčešće navode zasnivaju se, primjerice, na shvaćanju da je statut moguće usporediti s ustavom pa bi onda niži opći akti udruge bili jednaki zakonima.2 Drugačije rečeno, statut regulira načelno a niži opći akti udruge konkretno i specifično. Ponajprije valja ustvrditi da je analogija koja na bilo koji način izjednačava ili dovodi u relaciju državu i udrugu po mom mišljenju neprihvatljiva. To već zbog okolnosti da je statut podzakonski akt koji u bitnome ovisi o sadržaju viših pravnih izvora – primarno zakona. Upravo iz tog razloga statut se ima shvatiti kao akt koji razrađuje zakonske odredbe što se zasigurno ne može, u potpunosti i bez ostatka, ustvrditi za ustavni tekst. Statut udruge, kako smo to prethodno već pokazali, mora realizirati više zakonskih odredbi koje predviđaju da se članska prava i obveze članova udruge u cijelosti imaju urediti statutom. Upravo te zakonske odredbe – i njihova supremacija naspram statutarnih odredbi – čine statut ključnim i ekskluzivnim pravnim izvorom unutar udruge u pogledu članskih prava i obveza.
Nadalje, kao drugi mogući motiv pokazuje se stav da je pragmatično i praktično donijeti posebni opći akt posvećen članskim pravima i obvezama umjesto stvaranja opsežnijeg statuta. Ovisno o načinu na koji se shvati pojam normativne „pragmatičnosti i praktičnosti“ valja ukazati na drugačiji stav koji postojanje jednog, makar i opsežnijeg normativnog izvora, vidi kao jednostavniji i praktičniji način regulacije od stvaranja više normativnih izvora koji su, uz to, različite normativne razine pa onda i snage.
Naime, već samo postojanje dvaju općih akata pretpostavlja pitanja njihova sadržajna i formalna usklađenja a kada se radi o općim aktima različite razine (statut i drugi opći akti udruge) navedena pitanja su još brojnija, značajnija pa moguće i složenija. Iako je jasno da je statut najviši opći akt udruge (što proizlazi iz čl. 13, st. 2. ZU-a) postojanje iste regulativne materije u statutu i (nižem) općem aktu aktualizira potrebu tumačenja i sadržajno-formalnog uspoređivanja oba ova akta. Dodamo li tome i mogućnost – realiziranu u slučaju nekih udruga i općih akata ove vrste – da navedeni opći akt o članskim pravima i obvezama donese drugo udružno tijelo a ne skupština popis pitanja je dostatan da predstavlja samostalan problem. Po mom mišljenju posve nepotreban problem.
To stoga što se jedna okolnost uporno zanemaruje u ovom kontekstu a to je dopustivost delegacije ovlasti na reguliranje članskih prava i obveza. U tekstu ZU-a ne postoji niti jedna naznaka da je delegacija ove regulativne ovlasti dopuštena odnosno da je prihvatljivo donositi drugi opći akt o ovoj tematici a ponajmanje da bi skupština udruge smjela delegirati ovlast regulacije ovog pitanja na neko drugo udružno tijelo. Ako je tome tako – a pokazali smo prethodno da se radi o materiji koja se isključivo smije regulirati statutom – onda je već pogrešno po sebi donositi posebni opći akt umjesto da se sva prava i obveze članova udruge reguliraju statutom. Osim ove zamjerke potrebno je istaknuti suvišnost dodatne regulacije koja jedino može rezultirati rizikom sadržajne nadogradnje prava i obveza iz statuta. Naime, teško je zamislivo da se razrada članskih prava i obveza iz statuta može obaviti u posebnom općem aktu a da se pri tome na neki način ista prava i obveze dodatno sadržajno ne reguliraju. Upravo ta „dodana vrijednost“ je normativno neprihvatljiva jer se na taj način normativno zanemaruje statut udruge i to u njegovom najdelikatnijem dijelu – onom koji uređuje prava i obveze članova udruge. Ovisno od temeljnog načina uređenja ove materije u statutu može doći do većeg ili manjeg otklona od statuta pa se time generira situacija koja ne samo da je nestatutarna već prijeti izazivanjem dodatnih problema i sporova što zasigurno nije – niti bi trebao biti – cilj ovakve regulacije. Sve su to razlozi zbog kojih smatram da donošenje posebnog općeg akta o regulaciji članskih prava i obveza nije preporučljivo.
Umjesto zaključka
Regulacija prava i obveza članova udruge jedno je od najvažnijih normativnih pitanja koje svaka udruga mora razriješiti. U tom pogledu radi se o pitanju koje bez ostatka ulazi u područje neovisne i samostalne prosudbe udruge i njezinih članova. Naravno, pri tome je za udrugu od iznimne važnosti da djeluje sukladno pozitivnim propisima od kojih primarno valja istaknuti Zakon o udrugama.
Sukladno ZU prava i obveze članova isključivo se reguliraju statutom. Stoga eventualna dilema između propisivanja ovih pitanja putem statuta ili posebnog općeg akta mora biti označena kao lažna. Niti jedan od razloga koji se u tom smislu navode u prilog donošenja posebnog općeg akta ne može prevladati činjenicu da ZU ne sadrži odredbu kojom bi omogućio delegaciju regulativne ovlasti ovog tipa na posebni opći akt, odnosno na neko drugo tijelo udruge. Stoga smatram da je statut jedino normativno mjesto gdje se smiju nalaziti odredbe o pravima i obvezama članova udruge. Sukladno tome, svaki posebni opći akt koji bi regulirao ovu temu pokazuje se kao suspektan već u formalnopravnom dijelu. Eventualna sadržajna odstupanja sumnju pretvaraju u izvjesnost te mogu dovesti do nepotrebnih sporova i potrebe za vanjskom intervencijom u djelovanje udruge. Najjednostavniji način za izbjegavanje takvog scenarija je poštivanje statuta kao najvišeg općeg akta udruge.mr. sc. Ivan Šprajc
^ 1 Više o načelima djelovanja udruga v. I. Šprajc, Načela djelovanja udruga prema Zakonu o udrugama, u: „Pravni vjesnik“ – časopis za pravne i društveno-humanističke znanosti Pravnog fakulteta Sveučilišta J.J. Strossmayera u Osijeku, br. 1/2015, str. 157-177.
^ 2 V. B. Čaić, Pravilnik o članstvu u udruzi, u: Udruga.hr, br. 54/2020, str. 26.
