Sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj uređen je Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojim se uređuju jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave, njihov djelokrug i ustrojstvo, način rada njihovih tijela, nadzor nad njihovim aktima i radom, te druga pitanja od značenja za njihov rad. Povod novim zakonskim promjenama u sustavu lokalne samouprave proizlazi radi optimizacije cjelokupnog sustava, smanjenja broja lokalnih dužnosnika, a što bi doprinijelo većim uštedama u lokalnim proračunima, racionalnijem obavljanju poslova u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te osiguravanju kontinuiteta u njihovom radu. Sukladno tome, u hitnu zakonsku zakonodavnu proceduru upućeni su izmjene Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i izmjene Zakona o lokalnim izborima. Temeljem tih zakonskih izmjena biti će raspisani predstojeći redovni lokalni izbori koji će se održati 16. svibnja 2021. godine.
Izvršene su određene promjene koje se odnose na neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju kao jednog od oblika participativne demokracije. U tom pogledu građani će osim prava predlaganja predstavničkom tijelu donošenje određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz njegovog djelokruga, imati pravo i podnositi prijedloge i peticije o pitanjima iz samoupravnog djelokruga općine, grada odnosno županije, kao i pitanjima od osobitog interesa za život i potrebe građana te rješavanje pitanja od lokalnog značaja određenih zakonom ili statutom.
O tim prijedlozima ili peticijama predstavničko tijelo morat će raspravljati ako ga potpisom podrži najmanje deset posto ukupnog broja birača u jedinici te dati odgovor podnositeljima najkasnije u roku od tri mjeseca od prijema prijedloga.
Uz to donose se i pravila koja se odnose na zborove građana kao oblika participativne demokracije, a kojim se propisuje da se zborovi građana sazivaju radi pribavljanja mišljenja o prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja iz samoupravnog djelokruga općine, odnosno grada, raspravljanja o potrebama i interesima građana te davanja prijedloga za rješavanje pitanja od lokalnog, odnosno mjesnog značaja određenih zakonom i statutom. Na zboru građana odlučuje se javnim glasovanjem, osim ako se na zboru većinom glasova prisutnih građana ne donese odluka o tajnom izjašnjavanju. Mišljenje dobiveno od zbora građana bit će obvezatno za mjesni odbor, gradsku četvrt ili gradski kotar, a savjetodavno za općinsko, odnosno gradsko vijeće, te općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika.
Smanjit će se broj članova predstavničkih tijela u jedinicama lokalne i područne (regionalne samouprave), na način da će predstavničko tijelo:
1. županije
2. općine i grada
Takvim reguliranjem smanjit će se broj članova predstavničkih tijela za ukupno cca 10%.
Vezano rad predstavničkih tijela treba istaknuti da u slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje trenutačno ugrožava pravni poredak, život, zdravlje ili sigurnost stanovništva, te imovinu veće vrijednosti, za vrijeme trajanja tih posebnih okolnosti sjednice predstavničkih tijela se iznimno mogu održavati elektroničkim putem (trenutno radi zdravstvenih okolnosti uzrokovanih COVID 19).
Drugačije će se urediti prava članova predstavničkih tijela tijekom obavljanja njihovih dužnosti, odnosno umjesto dosadašnjeg prava na opravdani neplaćeni izostanak s posla, pravo članova predstavničkog tijela na opravdani izostanak s posla utvrđivati će se sukladno sporazumu s poslodavcem.
Naime, u dosadašnjoj praksi postojeće reguliranje prava članova uzrokovalo je niz problema jer su poslodavci u velikom broju slučajeva opravdani neplaćeni izostanak s posla tretirali kao neplaćeni dopust. Na primjer, u određenim slučajevima članovi predstavničkih tijela bili su onemogućeni u obavljanju svoje dužnosti iz razloga što im poslodavci nisu dozvoljavali izostanak s posla za potrebe sudjelovanja u radu predstavničkih tijela i njihovih radnih tijela.
Stoga će se prema novim zakonskim izmjenama član predstavničkog tijela i njegov poslodavac moći sporazumjeti o tome na koji način će se „pravdati“, odnosno evidentirati izostanak s posla člana predstavničkog tijela radi sudjelovanja u radu predstavničkog tijela i njegovih radnih tijela.
Dva zamjenika i nadalje će imati župan u županiji koja ima više od 250.000 stanovnika i gradonačelnik u gradu koji ima više od 100.000 stanovnika, dok će jednog zamjenika imati župan u županiji koja ima do 250.000 stanovnika, te gradonačelnik u gradu koji ima preko 35.000 do 100.000 stanovnika i gradu koji je sjedište županije (neovisno o broju stanovnika). Iz toga proizlazi da općinski načelnik i gradonačelnik grada koji ima manje od 35.000 stanovnika više nemaju zamjenika koji se bira zajedno s njima, osim gradonačelnika gradova sjedišta županija (umjesto do sada biranih 671 zamjenika općinskih načelnika, gradonačelnika i župana u ukupno 576 općina, gradova i županija u RH, ubuduće će se birati sveukupno 53 zamjenika).
S obzirom na to da će se ukinuti zamjenici općinskih načelnika i zamjenici gradonačelnika u pojedinim gradovima, te se smanjiti broj zamjenika u nekim gradovima i županijama, potrebno je bilo izmijeniti zakonske odredbe u pogledu izvršnog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Shodno tome, izvršno tijelo u jedinicama iznimno će moći biti zamjenik koji obnaša dužnost gradonačelnika (koji ima zamjenika) i župana, a ne više i zamjenik općinskog načelnika, i to u slučaju ako je mandat gradonačelnika, odnosno župana prestao nakon isteka dvije godine mandata u toj jedinici. Takvo zakonsko određenje usklađuje se i sa stajalištima Ustavnog suda RH navedenim u Odluci Ustavnog suda broj: U-III-5553/2014., prema kojima je zakonsko pravilo da izvršne poslove u županiji obavlja župan, ali ih može obavljati i zamjenik koji obnaša dužnost župana u slučajevima predviđenim Zakonom, a u smislu osiguravanja funkcioniranja izvršne vlasti u jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.
Također, zamjenik koji obnaša dužnost gradonačelnika odnosno župana je i zamjenik gradonačelnika odnosno župana koji je izabran na neposrednim izborima zajedno s gradonačelnikom, odnosno županom, a dužnost gradonačelnika odnosno župana obnašati će ako je gradonačelnik odnosno župan za vrijeme trajanja mandata spriječen u obavljanju svoje dužnosti, što znači bilo kada u tijeku trajanja mandata gradonačelnika i župana.
Ako prije isteka mandata, prestane mandat općinskom načelniku i gradonačelniku koji nemaju zamjenika, u toj jedinici lokalne samouprave raspisat će se prijevremeni izbori za općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika, a do provedbe prijevremenih izbora njihovu dužnost obnašati će povjerenik Vlade RH.
U segmentu financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, nova promjena odnosit će se na obvezu općina, gradova i županija za javnom objavom informacija o trošenju proračunskih sredstava na svojim mrežnim stranicama, na način da te informacije budu lako dostupne i pretražive, a navedena objava obavljati će se u skladu s odredbama Zakona o proračunu.
Ako do isteka roka privremenog financiranja nije donesen proračun u jedinici u kojoj je općinski načelnik, odnosno gradonačelnik koji nema zamjenika onemogućen u obavljanju svoje dužnosti, tada će se financiranje obavljati izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka temeljem odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi predstavničko tijelo na prijedlog privremenog zamjenika općinskog načelnika odnosno gradonačelnika.
U slučaju kada je u jedinici konstituirano novoizabrano predstavničko tijelo nakon provedenih prijevremenih izbora, do donošenja proračuna jedinice, financiranje će se obavljati izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka temeljem odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan.
Novim zakonskim promjenama uređeno je i pitanje financiranja jedinice u slučaju obustave od izvršenja proračuna i ukidanja proračuna u postupku ocjene zakonitosti općeg akta. Potreba za takvim zakonskim uređenjem je proizašla radi toga što proračun kao i svi ostali opći akti, u postupku nadzora zakonitosti može biti obustavljen od primjene, te u konačnici, u postupku ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom RH i ukinut, a što je potvrđeno i u recentnoj sudskoj praksi. Stoga je radi popunjavanja te pravne praznine i daljnjeg postupanja u tom slučaju propisano da kada u postupku nadzora zakonitosti općeg akta nadležno tijelo državne uprave donese odluku o obustavi proračuna odnosno odluku o potvrdi odluke općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana o obustavi proračuna, za vrijeme trajanja obustave proračuna financiranje će se obavljati izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka temeljem odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan. Ako Visoki upravni sud RH u postupku ocjene zakonitosti općeg akta ukine proračun jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, predstavničko tijelo bit će dužno donijeti proračun u roku od 45 dana od objave presude Visokog upravnog suda RH u "Narodnim novinama". Do donošenja proračuna financiranje će se obavljati izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka temeljem odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan.
Ako za vrijeme trajanja mandata općinskog načelnika i gradonačelnika koji nemaju zamjenika nastupe okolnosti zbog kojih je općinski načelnik odnosno gradonačelnik onemogućen obavljati svoju dužnost zbog duže odsutnosti ili drugih razloga spriječenosti, tada će predstavničko tijelo imenovati privremenog zamjenika općinskog načelnika odnosno gradonačelnika iz reda svojih članova.
Tu treba naglasiti da je privremeni zamjenik ovlašten obavljati samo redovne i nužne poslove kako bi se osiguralo nesmetano funkcioniranje općine odnosno grada.
Ako uslijed tih okolnosti nastupi prestanak mandata općinskog načelnika odnosno gradonačelnika, u toj jedinici raspisati će se prijevremeni izbori za općinskog načelnika odnosno gradonačelnika te će do provedbe prijevremenih izbora dužnost općinskog načelnika odnosno gradonačelnika obnašati povjerenik Vlade Republike Hrvatske.
Ovlast privremenog zamjenika za zamjenjivanje općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika prestaje danom nastavljanja obavljanja dužnosti općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika po prestanku razloga zbog kojih je bio onemogućen u obavljanju svoje dužnosti, odnosno danom stupanja na snagu rješenja o imenovanju povjerenika Vlade Republike Hrvatske.
Detaljnije se uređuju prava osoba koje dužnost obavljaju profesionalno, među kojima i pravo na naknadu plaće i staž osiguranja po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti. Potreba za zakonskim reguliranjem takve situacije proizlazi radi preveniranja mogućih nejasnoća u praksi te zloupotreba u disponiranju pravom po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti. S obzirom na to da se radi o strogo osobnom i neprenosivom pravu, a koje se ostvaruje u kontinuitetu nakon prestanka obavljanja dužnosti, novim zakonskim izmjenama decidirano se propisuje da se pravo na naknadu plaće i staž osiguranja po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruje na vlastiti zahtjev općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana i njihovih zamjenika te započinje prvoga dana po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti.
Predmeti zahtjev podnosi se najkasnije posljednjeg dana profesionalnog obavljanja dužnosti, što znači da može biti podnesen i prije toga dana, a ako se ne podnese zahtjev u tom roku, odnosno najkasnije posljednjeg dana profesionalnog obavljanja dužnosti, općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan i njihov zamjenik ne mogu ostvariti pravo na naknadu plaće i staž osiguranja.
Uredit će se sazivanje konstituirajućih sjednica predstavničkih tijela jedinica. U tom pogledu propisat će se da je osoba ovlaštena za sazivanje konstituirajuće sjednice predstavničkog tijela, pročelnik upravnog tijela nadležan za poslove predstavničkog tijela ili službenik kojeg on ovlasti. U slučaju da u jedinici nije imenovan pročelnik upravnog tijela nadležan za poslove predstavničkog tijela ili službenik ovlašten za obavljanje poslova tog pročelnika, tada će konstituirajuću sjednicu sazvati čelnik tijela državne uprave nadležan za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave ili osoba koju on ovlasti.
Ujednačit će se ostvarivanje pasivnog biračkog prava za izvršno tijelo s pasivnim biračkim pravom za članove predstavničkog tijela. Naime, pravo biti birani za općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i zamjenike imat će kandidati koji na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora imaju prijavljeno prebivalište na području jedinice za čije se tijelo izbori provode, bez dodatnog uvjeta od najmanje šest mjeseci prijavljenog prebivališta.
Novim zakonskim promjenama u sustavu lokalne samouprave stvorit će se potrebni preduvjeti koji će dovesti do pozitivnih učinaka kao što su učinkovitija racionalizacija sustava lokalne samouprave, odnosno smanjenje glomaznog birokratskog aparata, a samim time i smanjenje troškova. No, unatoč tome i dalje na čekanju stoji cjelovitija reforma javne uprave, temeljem koje bi se smanjile birokratske prepreke za olakšavanje poslovanja poslovnim subjektima što je prijeko potrebno za ulaganje i razvoj investicija, te otvaranje novih radnih mjesta. A posebice kako bi javna uprava postala kvalitetni i efikasni javni servis u punom smislu te riječi u pružanju javnih usluga svojim korisnicima, odnosno građanima, te jedan od značajnih pokretača gospodarskog rasta i razvoja.
Bernard Iljazović
