Zakon o dopuni Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji (u nastavku: Zakon) donio je deveti saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 4. svibnja 2017. Objavljen je u Narodnim novinama broj 46 od 12. svibnja 2017., a stupio je na snagu 1. siječnja 2018.
Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom toga Zakona podnijeli su Hrvatska odvjetnička komora iz Zagreba (u nastavku: HOK), zastupana po predsjedniku Robertu Travašu (predmet broj: U-I-3197/2017) i Hrvatska radiotelevizija iz Zagreba (u nastavku: HRT), zastupana po glavnom ravnatelju Kazimiru Bačiću (predmet broj: U-I-3949/2017).
Predlagatelji su smatrali taj Zakon nesuglasnim s člancima 3., 4., 5., 14., 16., 27., 49. stavkom 2., 54., 117., 118., 134., 141.a stavkom 2. i 141.c Ustava, te s člankom 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Narodne novine - Međunarodni ugovori broj 18/97, 6/99 - pročišćeni tekst, 8/99 - ispravak, 14/02 i 1/06, u nastavku: Konvencija).
Sadržaj Zakona
Osporenim Zakonom izmijenjen je model prisilne naplate mjesečne pristojbe tako da se umjesto njezine naplate u ovršnom postupku, naplata dospjelih, a neplaćenih pristojbi, ostvaruje izdavanjem posebnog naloga za plaćanje. Taj nalog postaje ovršna isprava, ako se protiv njega pravodobno (u zakonom predviđenom roku) ne podnese prigovor i u tom slučaju ovrha se provodi u skladu s odredbama Ovršnog zakona putem suda ili Financijske agencije (FINA-e).
Međutim, ako obveznik plaćanja pristojbe pravodobno HRT-u podnese prigovor, nalog za plaćanje ne proizvodi pravne učinke, a HRT naplatu pristojbe može ostvariti redovnim putem, to jest podnošenjem tužbe sudu. Dakle, o osnovanosti tražbine (obveze plaćanja dospjelog iznosa pristojbe) odlučuje sud u parničnom postupku.
Nadalje, obveznik pristojbe može tražiti i ukidanje potvrde ovršnosti na nalogu za plaćanje, o čemu odlučuje sud u izvanparničnom postupku. Ako takav zahtjev utvrdi osnovanim, izvanparnični sud će ukinuti nalog za plaćanje i uputiti HRT da u roku od 15 dana pokrene parnični postupak, to jest podnese tužbu parničnom sudu ako želi naplatiti "sporni" iznos pristojbe.
Dostava naloga za plaćanje, kao svojevrsnog instituta sui generis za naplatu dospjelih neplaćenih iznosa pristojbe, provodi se po pravilima ovršnog postupka, s time što obveznik pristojbe plaća i dodatnu paušalnu naknadu u iznosu od 100,00 kn.
Konačno, bilo je propisano da je HRT u postupcima naplate mjesečne pristojbe samo u slučaju posebnog odobrenja osnivača ovlašten koristiti naplatne usluge zastupanja putem odvjetnika ili naplatne usluge zastupanja od strane drugih pravnih ili fizičkih osoba, osim u slučaju vođenja postupka pred sudom, kada HRT može koristiti takve naplatne usluge i bez suglasnosti osnivača.
Razlozi za ukidanje navedenog Zakona
Dosadašnja praksa
Kod davanja ocjene o prigovorima predlagatelja, Ustavni sud je pošao od načelnih stajališta o ovršnom postupku zauzetih u odluci broj: U-I-2881/2014 i dr. od 1. lipnja 2016., koja glase: "11.Pravni poredak, kao ukupnost pravnih normi kojima se reguliraju društveni odnosi, u sebi sadržava i neizravni zahtjev dobrovoljnog podvrgavanja adresata zahtjevima koje on postavlja. Ukoliko takvo podvrgavanje izostane, nužno je uspostaviti i ustrojiti tijela i propisati postupke kojima će se utvrditi protupravno postupanje i nametnuti prisilno ostvarenje zahtjeva pravnog poretka. Na području građanskih odnosa primjena prisile radi intervencije u privatnopravne odnose obavlja se u ovršnom postupku.
Ovršni postupak je pravno uređen sudski građanski postupak radi prisilnog ostvarenja tuđeg subjektivnog prava građanskopravne prirode, koji predstavlja niz pravno uređenih i funkcionalno koordiniranih radnji suda, stranaka i drugih subjekata. Ovršni postupak je postupak specijalne (singularne) egzekucije, a provodi se radi ostvarenja ili osiguranja određene tražbine na pojedinačno određenim dijelovima imovine osobe koja je dužna omogućiti ostvarenje tuđeg subjektivnog prava u najširem smislu. Ovršni postupak je, u pravilu, postupak imovinskopravne egzekucije - predmet ovrhe odnosno osiguranja u tim su postupcima primarno dijelovi imovine ovršenika odnosno protivnika osiguranja, a samo izuzetno, kad to zbog prirode tražbine nije moguće, i njegova osoba. Upravo zbog toga odredbe zakona koji uređuje ovrhu i osiguranje, kao temeljnog propisa na kome počiva ostvarenje i zaštita građanskih prava u hrvatskom pravnom sustavu, moraju biti jasne, precizne, predvidljive, izvjesne te sukladne legitimnim očekivanjima.
Ustavni sud prije svega ističe da sloboda izbora normativnog okvira ili zakonodavnog modela ovršnog postupka pretpostavlja zakonodavčevu ovlast da na odgovarajući način uređuje organizaciju i nadležnost sudova u ovršnom postupku te položaj stranaka u postupku, uključujući i njihov međusobni odnos, ovisno o ciljevima koji se politikama u području ovrhe želi postići. Odabir je po sili Ustava u isključivoj nadležnosti zakonodavca. Isključiva je ovlast zakonodavca da pojedine institute ovršnog postupka prihvati, zadrži ili ukloni iz prihvaćenog modela ovrhe odnosno promijeni sam model. S ustavnopravnog je aspekta jedina obveza zakonodavca da pri uređivanju pojedinih instituta tog postupka uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva ovršnog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi, te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u ovršnim postupcima u Republici Hrvatskoj u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani."
Svatko tko ima u vlasništvu ili posjedu radijski i televizijski prijamnik odnosno drugi uređaj za prijam radijskog ili audiovizualnog programa na području Republike Hrvatske koje je pokriveno prijenosnim signalom, dužan je HRT-u plaćati mjesečnu pristojbu utvrđenu člankom 35. stavkom 2. Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji s izmjenama i dopunama (Narodne novine broj 137/10, 76/12, 78/16, 46/17 i 73/17, u nastavku: ZoHRT).
Osporenim Zakonom izmijenjen je model prisilne naplate mjesečne pristojbe tako da se umjesto njezine naplate u ovršnom postupku, naplata dospjelih, a neplaćenih pristojbi ostvaruje izdavanjem posebnog naloga za plaćanje.
U hrvatskom pravnom sustavu ovrha privatno-pravnih tražbina, kao i novčanih tražbina utemeljenih na upravnim aktima (tražbina naknade štete ili povrata bespravno stečenih sredstava na temelju presuda donesenih u kaznenim postupcima), bila je tradicionalno u nadležnosti sudova opće nadležnosti, a propisi o ovrsi bili su sadržani unutar jednog općeg propisa.
Ustavni sud je nadalje istaknuo i svoje ustaljeno stajalište da sloboda zakonodavca u izboru ili promjeni određenog zakonodavnog modela ne znači i ne oslobađa zakonodavca odnosno predlagatelja zakona od obveze da u prijedlozima zakona navede dostatna i relevantna obrazloženja, postojanje racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu promjenu. Ovo stoga što je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih vrednota neprihvatljivo podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja, jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do postupaka pred Ustavnim sudom (v. odluke i rješenja Ustavnog suda broj: U-I-4622/2012 od 6. prosinca 2016., broj: U-I-5345/2012 i dr. od 23. prosinca 2014., broj: U-I-4537/2013 i dr. od 21. travnja 2015., broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015., broj: U-I-3676/2015 i dr. od 9. veljače 2016.).
Navedeni standardi odnose se na sve ovlaštene predlagatelje zakona. Pri tome je Ustavni sud imao u vidu da je u konkretnom slučaju predlagatelj zakona bio Klub zastupnika Mosta nezavisnih lista. Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti (v. odluku Ustavnog suda broj: U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015.). To se osobito odnosi na slučajeve u kojima nije riječ o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnome mijenja postojeći zakonodavni model. U konkretnom slučaju riječ je upravo o potonjoj situaciji.
Postupak donošenja i prijedlog Zakona
Polazeći od onoga što je predlagatelj zakona naveo u obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona, Ustavni sud zaključuje da je svrha njegova donošenja bila, prije svega, doprinijeti olakšavanju teškog socijalnog stanja velikog broja građana, tako što će ih se rasteretiti obveze plaćanja dijela troškova koji nastaju prisilnom naplatom pristojbe, osobito troškova javnobilježničkih i odvjetničkih usluga. Dakle, kao primarni cilj može se ocijeniti smanjenje ukupnog iznosa troška koji je obveznik plaćanja pristojbe bio dužan platiti u slučaju njezine ovrhe. Nadalje, kao drugi cilj proizlazilo bi preventivno djelovanje, to jest poticanje građana na pravodobno ispunjavanje njihovih zakonskih obveza (zbog toga je propisana dodatna paušalna naknada od 100,00 kn).
Budući da je Vlada Republike Hrvatske u svojim amandmanima na Konačni prijedlog Zakona navela da predlagatelj zakona nije proveo procjenu učinaka propisa u pogledu troškova, nadležno Ministarstvo kulture provelo je samo procjenu troškova uvođenja novog modela naplate mjesečne pristojbe. U navedenoj procjeni koja je naknadno, na njegovo traženje, dostavljena Ustavnom sudu navedeno je da "limitiranje broja opomena po konačnom prijedlogu izmjena Zakona o HRT-u je neprimjereno ograničavanje efekata koje HRT ostvaruje u postupku opominjanja. Opomenama HRT postiže naplatu dugovanja mirnim putem, a bez dodatnih troškova za obveznika. Postojeći model opominjanja reguliran je Pravilnikom o financijskom poslovanju HRT-a, kojim zbog ekonomičnosti postupka opominjemo dugovanja za tri kumulirana neplaćena mjeseca. Taj model se temelji na tri ciklusa opominjanja prije utuženja - prisilne naplate ovršnim postupcima. U prvom ciklusu, u kojem se opominju tri prethodna mjeseca dostavlja se cca 200.000 opomena. U drugom i trećem ciklusu opominju se oni koji po prvoj i drugoj opomeni nisu izvršili svoju obvezu. To je u drugom ciklusu oko 120.000 obveznika, a u trećem oko 90,000 obveznika. Efekti postupka opominjanja godišnje iznose: - prvom opomenom se naplati 44,5 milijuna kuna, drugom opomenom se naplati 18 milijuna kuna, trećom opomenom se naplati 18 milijuna kuna. Po sve tri opomene se naplati i 2,5 milijuna kuna kamata.
Ukupni efekti postupka opominjanja iznose 83 milijuna kuna godišnje. Predloženim modelom naloga za plaćanje dužnici će biti stimulirani za podnošenje prigovora na naloge za plaćanje kao i na zahtjeve za ukidanje potvrde ovršnosti, što bi u konačnici značilo da HRT ima rizik troška parničnog postupka, kojeg je obvezan predujmljivati pravnim zastupnicima, a dužniku bi se na glavni dug stvorio trošak od minimalno 825,00 kn. (...) Ovim predloženim modelom prisilne naplate uz gore opisane troškove HRT-u bi se smanjila efikasnost naplate pristojbe, kao i znatno produljio rok naplate. Trajanje sudskog postupka do pravomoćne presude je cca 24 mjeseca. Predloženi model proizvest će povećani broj neplatiša koji su u postojećem modelu prevenirani zbog troškova reguliranih Ovršnim zakonom."
Zaključna ocjena
Ustavni sud je, prije svega, polazeći od razloga koje je predlagatelj zakona naveo u Konačnom prijedlogu Zakona, utvrdio da je osporeni Zakon težio ostvarivanju legitimnog cilja - rasteretiti građane smanjenjem troškova (troškova koji se odnose na javnobilježničke i odvjetničke usluge) - koji za obveznike plaćanja pristojbe nastaju tijekom njezine prisilne naplate (ovrhe), i to u uvjetima teškog socijalnog stanja velikog broja građana, s jedne strane, a zbog "određenog socijalno neosjetljivog poslovanja HRT-a kao javnog servisa", s druge strane. Stoga je u daljnjem tijeku postupka Ustavnom sudu preostalo ispitati je li odabrana mjera (novi zakonodavni model prisilne naplate pristojbe propisan Zakonom) prikladna za njegovo ostvarivanje.
U vezi s navedenim, Ustavni sud dužan je utvrditi da obrazloženje Konačnog prijedloga zakona ne sadrži izračun ili neku drugu analizu iz koje bi se moglo, barem približno, konkretno utvrditi za koji iznos će se obveznicima plaćanja pristojbe smanjiti troškovi njezine prisilne naplate. U obrazloženju se samo općenito navodi da će se i uz plaćanje dodatne naknade obveznici plaćanja pristojbe znatno rasteretiti jer će svakako plaćati puno manje u odnosu na dotadašnje "opterećenje" od najmanje 35 milijuna kuna za troškove rada i nagrade javnih bilježnika i odvjetnika. Uz to, plaćanjem dodatne naknade od 100,00 kn povećat će se prihodi HRT-a, pa se taj povećani prihod može iskoristiti za ustroj službe i druge mjere potrebne za provedbu novog načina prisilne naplate pristojbe.
Iz analize troškova koju je u vezi s provedbom novog zakonodavnog modela izradilo Ministarstvo kulture proizlazi da je do sada, to jest po "starom" zakonodavnom modelu, pokretanju ovršnog postupka prethodila dostava opomena za plaćanje dospjelih pristojbi, i to u tri ciklusa (u prvom ciklusu, koji se "aktivira" nakon tri mjeseca neplaćanja pristojbe, dostavlja se cca 200.000 opomena i u njemu se naplaćuje cca 44.5 milijuna kuna godišnje; u drugom i trećem ciklusu dostavlja se cca 120.000 odnosno cca 90.000 opomena, te se u svakom od njih ubire cca 18 milijuna kuna godišnje). Proizlazi da nenaplaćeno ostaje cca 90.000 opomena te da se uz obračunate kamate u ta tri ciklusa opominjanja, a prije pokretanja ovršnog postupka, naplaćuje ukupno cca 83 milijuna kuna dugovanog iznosa. U odnosu na navedeno za Ustavni sud je, za potrebe ustavnosudskog postupka, bitno ustvrditi da opisani "stari" model naplate pristojbe nije stvarao i ne stvara dodatne troškove za obveznike plaćanja pristojbe.
U slučaju neuspjele naplate pristojbe mirnim putem, prisilna naplata po starom modelu provodila se u ovršnom postupku izdavanjem rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave, dok po novom modelu započinje izdavanjem naloga za plaćanje koji pod određenim pretpostavkama stječe svojstvo ovršne isprave, ili se HRT upućuje na to da svoje tražbine ostvari u parničnom postupku.
Iako ta dva modela nisu u potpunosti usporediva, pa stoga ni izračuni koje je Ministarstvo kulture izradilo ne daju cjelovitu sliku o troškovima koje su obveznici plaćanja pristojbe dužni u konačnici snositi po svakom od ta dva modela, nedvojbeno je ipak da navedeni izračun pokazuje da bi troškovi za obveznike plaćanja po novom modelu bili čak i viši od onih koje su snosili po starom modelu (po starom modelu oni su u svim fazama ovrhe iznosili cca 806,05 kn, dok bi po novom modelu trošak parničnog postupka iznosio cca 825,00 kn).
Uz navedeno, HRT je na temelju stavka 10. članka 1. osporenog Zakona oslobođen plaćanja sudskih i upravnih pristojbi u postupcima naplate mjesečne pristojbe. Drugim riječima, ako dođe do parničnog postupka radi naplate dugovanog iznosa mjesečne pristojbe, za HRT ne nastaju posebni sudski troškovi (jer je oslobođen plaćanja sudskih pristojbi), ali za tuženika, obveznika plaćanja pristojbe u pravilu nastaju jer će morati podmiriti troškove sudskih pristojbi, kao i sve druge troškove koji za stranke uobičajeno nastaju vođenjem parničnog postupka (npr. troškovi vještačenja, zastupanja odvjetnika).
Polazeći od naprijed navedenog, u situaciji kada sam predlagatelj zakona nije u obrazloženju Konačnog prijedloga kvantificirao podatke na kojima temelji tvrdnju da će se novim modelom prisilne naplate pristojbe smanjiti troškovi koji terete obveznike plaćanja pristojbe, osobito one socijalno ugrožene, a iz naprijed navedenih podataka Ministarstva kulture proizlazi da bi oni bili čak i veći, Ustavnom sudu ne preostaje drugo nego zaključiti da predlagatelj zakona, odnosno zakonodavac nije dokazao da je osporeni Zakon prikladan za ostvarivanje njegovog proklamiranog legitimnog cilja. Drugim riječima, osim općenitih tvrdnji nije provedena kvalitativna i kvantitativna usporedba ta dva modela kako bi se utvrdilo za koliko će se približno obveznici plaćanja rasteretiti, to jest koliko će im se smanjiti troškovi prisilne naplate.
S obzirom na to da je već ta činjenica bila dostatna za utvrđenje neprikladnosti osporene mjere, Ustavni sud u konkretnom slučaju nije posebno ispitivao odnos između njezine prikladnosti i povoljnosti za adresate norme, s jedne strane, i izdatke koji će za HRT nastati u osiguranju provedbe novog modela naplate pristojbe, s druge strane.
Za zaključiti je da je izostala i procjena opravdanosti novog modela usporedbom njegove djelotvornosti za ostvarivanje legitimnog cilja, s jedne strane, i izdataka koje će prouzročiti obvezniku njegove provedbe, s druge strane.
Slijedom svega navedenog, polazeći od svojih ustaljenih (naprijed navedenih) stajališta, Ustavnom sudu ne preostaje drugo nego utvrditi da u konkretnom slučaju predlagatelj zakona nije iznio objektivne i racionalne razloge kojima bi obrazložio (opravdao) uvođenje novog modela prisilne naplate mjesečne pristojbe za korištenje HRT usluga. Zakonodavac u zakonodavnoj proceduri takvo postupanje nije sankcionirao. Drugim riječima, nije pokazao da će se njime ostvariti legitimni cilj koji se namjeravao postići - smanjiti troškove prisilne naplate pristojbe i s time smanjiti teret koji snose građani. Prema tome, osporeno normativno rješenje nije u suglasnosti sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz načela vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).
dr. sc. Robert Peček