O tom pitanju Ustavni sud Republike Hrvatske zauzeo je stajalište u rješenju broj: U-III-4035/2013, 2272/2015 od 26. siječnja 2016. U nastavku dajemo prikaz tih stajališta.
Nova vrsta ustavnih tužbi
Prije svega, Ustavni sud je u tim predmetima ispitao ima li podnositelj ustavne tužbe pravo na ustavnu tužbu te je li aktivno legitimiran za njezino podnošenje na temelju članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, koji glasi:
„Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (u daljnjem tekstu: ustavno pravo)."
Na temelju članka 125. alineje 2. Ustava, Ustavni sud nadležan je za odlučivanje o "suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom". Nakon stupanja na snagu Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10 i 143/12; u nastavku: ZUS), Visoki upravni sud postao je nadležan za ocjenu zakonitosti općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba koje imaju javnu ovlast i pravnih osoba koje obavljaju javnu službu.
Ustavni sud je 5. ožujka 2012. donio rješenje broj: U-II-5157/2005 i dr. (NN broj 41/12) u kojem je odredio mjerila za razgraničenje "drugih propisa", koji su u nadležnosti Ustavnog suda, od "općih akata" koji su u nadležnost Visokog upravnog suda.
U odluci broj: U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013. (NN broj 63/13) Ustavni sud je izrazio stajalište da se pod "drugim propisom" u smislu članka 125. alineje 2. Ustava razumijeva eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt kojeg je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i provedbe zakona ili radi provedbe drugog propisa više pravne snage, a koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna materijalna obilježja "drugog propisa" u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i općenitost. Naziv akta, u kojemu je propis sadržan, ne utječe na njegovu pravnu prirodu.
Visoki upravni sud provodi postupak ocjene zakonitosti općih akata na temelju mjerodavnih odredbi članaka 83. do 87. ZUS-a, iz kojih proizlazi da Visoki upravni sud može u dva slučaja odlučivati o zakonitosti općih akata:
- na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa i
- kada sam utvrdi da je određeni opći akt nezakonit (postupanje ex offo).
U prvom slučaju postupak ocjene zakonitosti nekog općeg akta provodi se radi zaštite prava ili pravnog interesa fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koje su zahtjev podnijele. Visoki upravni sud u takvom postupku posredno odlučuje o pojedinačnim pravima, obvezama i pravnim interesima te donosi presude i rješenja, dakle, pojedinačne akte. Stoga se i protiv tih presuda i rješenja, nakon njihove pravomoćnosti, može podnijeti ustavna tužba, zaključio je Ustavni sud.
U drugom slučaju cilj postupka jest (samo) zaštita objektivnog pravnog poretka. I u tom slučaju presude iz tog postupka mogu se također osporavati ustavnom tužbom.
Ustavni sud utvrđuje da se podnošenjem ustavne tužbe objektivni upravni spor vođen pred Visokim upravnim sudom transformira (postaje) u postupak za zaštitu ustavnih prava pred Ustavnim sudom.
Osim navedena dva slučaja, postoje i slučajevi u kojima Visoki upravni sud odlučuje u prijelaznom razdoblju, nakon što mu je Ustavni sud dostavio na nadležno postupanje prijedloge za ocjenu zakonitosti pojedinih općih akata koji (više) nisu u nadležnosti Ustavnog suda, nakon stupanja na snagu ZUS-a. Postupanje Visokog upravnog suda u tim slučajevima može se (uz određene posebnosti) poistovjetiti s postupanjem Visokog upravnog suda na temelju članka 83. stavak 2. ZUS-a.
Svaki od navedena tri slučaja ima svoje specifičnosti o kojima ovisi i mogućnost podnošenja ustavne tužbe i aktivna legitimacija za podnošenje ustavne tužbe, o čemu se odlučuje u svakom pojedinom slučaju, zaključna je ocjena dana u tom rješenju Ustavnog suda.
Aktivna legitimacija za podnošenje ustavne tužbe
Drugo pitanje, na koje je odgovoreno u tom ustavnosudskom postupku, je tko je aktivno legitimiran za podnošenje ustavnih tužbi nakon okončanja postupaka ocjene zakonitosti općih akata pred Visokim upravnim sudom?
Aktivno legitimiran u takvom ustavnosudskom postupku, koji se vodi na temelju članka 62. Ustavnog zakona, jest pravna ili fizička osoba kojoj su izravno povrijeđena ustavna prava presudom ili rješenjem Visokog upravnog suda koje osporava. Drugim riječima, taj akt mora neposredno utjecati na njezina ustavna prava. Te će se okolnosti ispitivati u svakom pojedinom slučaju povodom podnesene ustavne tužbe.
Osim toga, presudom ili rješenjem Visokog upravnog suda, koje on donosi na temelju članka 83. ZUS-a, mogu biti povrijeđena i neka specifična prava pojedinih donositelja općih akata. Tako primjerice, jedinici lokalne samouprave može biti ograničena ili narušena njihova Ustavom zajamčena samoupravna pozicija (članci 128. do 131. Ustava, što je pojašnjeno u rješenju Ustavnog suda broj: U-III-462/2010 od 10. rujna 2013., NN broj 120/13), dok pojedinim visokoškolskim ustanovama može biti ograničena njihova Ustavom zajamčena autonomija iz članka 67. Ustava. Isto tako, pojedinim vjerskim zajednicama mogu biti ugrožena ustavna prava iz članka 15. Ustava, a političkim strankama prava na političko djelovanje.
Slijedom navedenog, donositelji općih akata su pod navedenim pretpostavkama ovlašteni podnijeti ustavnu tužbu, ali samo ako se njome traži zaštita protiv neustavnih zahvata u njihovo ustavno pravo (primjerice na lokalnu samoupravu, na autonomiju sveučilišta ili na slobodu vjeroispovijesti). Samo se u tom slučaju, dakle, donositeljima općih akata priznaje svojstvo nositelja ustavnih prava, a ne obveznika njihove zaštite.
Iz toga slijedi da je mogućnost podnošenja ustavne tužbe u takvim slučajevima višestruko ograničena, kako na strani donositelja općih akata, tako i na strani osoba koje su inicirale postupak ocjene zakonitosti na temelju članka 83. ZUS-a.
Umjesto zaključka - konkretan slučaj
U predmetu U-III-4035/2013, 2272/2015 odbačene su ustavne tužbe Medicinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, jer je ocijenjeno da on, u okolnostima konkretnog slučaja, nije ovlašten za njihovo podnošenje, posebice nakon analize sadržaja ustavnih tužbi.
Ustavnim tužbama bile su osporene presude Visokog upravnog suda kojima su ukinuta dva opća akta podnositelja zbog pogrešaka u postupku njihovog donošenja (presude su objavljene u Narodnim novinama broj 89/13 i 55/15 - Usoz-117/2012-15 od 12. lipnja 2013., Usoz-328/13-6 od 28. travnja 2015.).
Podnositelj se u ustavnim tužbama pozivao na povrede načela vladavine prava iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske i dužnosti poštivanja pravnog poretka iz članka 5. Ustava.
Ustavni sud je prvo utvrdio da je ustavnu tužbu podnio donositelj općeg akta - Medicinski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, te je istaknuo da je presuda u predmetu broj: U-III-4035/2013 donesena u prijelaznom razdoblju, nakon što je Visoki upravni sud postao nadležan za donošenje odluka u postupcima za ocjenu zakonitosti općih akata, a taj mu je predmet dostavljen na nadležno postupanje rješenjem Ustavnog suda.
U predmetu broj: U-III-2272/2015 presuda Visokog upravnog suda donesena je po službenoj dužnosti na temelju članka 83. stavak 2. ZUS-a.
Dakle, u oba slučaja Visoki upravni sud nije postupao na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a, te u oba predmeta ne postoji pojedinačna odluka javnopravnog tijela kojom bi nečije pravo ili pravni interes bili povrijeđeni. O tim je okolnostima Ustavni sud posebno vodio računa kod razmatranja ustavnih tužbi u ovom postupku.
U upravnosudskom postupku predmet osporavanja bili su opći akti koji su doneseni na temelju članka 93. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine broj 123/03, 198/03, 105/04, 174/04, 2/07 i 45/09; u nastavku: ZoZDVO) i članka 81. stavka 1. Statuta Sveučilišta u Zagrebu, te uređuju uvjete za izbor u znanstveno-nastavna zvanja.
Dakle, predmet uređenja ukinutih općih akata Medicinskog fakulteta u Zagrebu su posebni uvjeti za izbor u znanstvena i nastavna zvanja na Medicinskom fakultetu. Kod donošenja tih propisa podnositelj je postupao na temelju prenesene javne ovlasti koja proizlazi iz ZoZDVO-a i Statuta Sveučilišta u Zagrebu. Stoga je riječ o općim propisima u smislu određenja kakvo je Ustavni sud dao u odluci broj: U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013.
U konkretnom slučaju, ustavnu tužbu podnio je Medicinski fakultet Sveučilišta u Zagrebu u povodu sudskih odluka redovnog suda koje su donesene u upravnosudskom postupku i kojima su opći akti podnositelja utvrđeni nesuglasnima zakonu jer nije poštovan postupak njihovog donošenja.
Razmatrajući navode ustavne tužbe, a posebno imajući u vidu sadržaj osporenih presuda Visokog upravnog suda, ocjena je Ustavnog suda da u konkretnom slučaju nije riječ o ustavnoj tužbi zbog povrede ustavnog prava podnositelja na autonomiju sveučilišta. Naime, sudske odluke protiv kojih su podnesene ustavne tužbe nisu usmjerene narušavanju ili ograničavanju ustavnog prava podnositelja. Podnositelj je svoje pravo na autonomiju sveučilišta ostvario donošenjem ukinutih općih akata. Međutim, podnositelj je, što pokazuju okolnosti konkretnog slučaja, pri donošenju tih općih akata povrijedio postupak donošenja tih propisa jer, po ocjeni Visokog upravnog suda, "navedeni Pravilnik nije mogao stupiti na pravnu snagu bez suglasnosti Senata Sveučilišta".
Stoga je Ustavni sud utvrdio da podnositelj u okolnostima konkretnog slučaja i polazeći od navoda ustavnih tužbi, ne može biti nositelj ustavnih prava pa stoga nije ovlašten za podnošenje ustavne tužbe, te je tužbu odbacio na temelju članka 72. Ustavnog zakona.
Time je otvoreno novo poglavlje u pogledu zaštite ustavnih prava u postupku povodom ustavne tužbe.
dr. sc. Robert Peček