Od 1. siječnja 2012., tj. od stupanja na snagu važećeg Zakona o upravnim sporovima (dalje: ZUS), ocjena zakonitosti općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje: lokalne jedinice), pravnih osoba koje imaju javnu ovlast, te pravnih osoba koje obavljaju javnu službu, u nadležnosti je Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (članak 3. stavak 2. i članak 83.-88. ZUS-a).
Smatraju li se općim aktima, u smislu spomenute ocjene zakonitosti, i pravilnici o unutarnjem redu koje donose lokalne jedinice?
Materija pravilnika o unutarnjem redu uređena je odredbama članka 4. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (dalje: ZSN). Službenici i namještenici se primaju u službu i raspoređuju na slobodna radna mjesta utvrđena pravilnikom o unutarnjem redu (stavak 1.). Pravilnik o unutarnjem redu donosi se posebno za svako upravno tijelo ili kao zajednički pravilnik za više upravnih tijela lokalne jedinice (stavak 2.). Pravilnik o unutarnjem redu za upravna tijela općine donosi općinski načelnik, za upravna tijela grada gradonačelnik, a za upravna tijela županije župan. Pravilnik se donosi na prijedlog pročelnika upravnih tijela (stavak 3.). Pravilnikom o unutarnjem redu utvrđuju se unutarnje ustrojstvo upravnih tijela, nazivi i opisi poslova radnih mjesta, stručni i drugi uvjeti za raspored na radna mjesta, broj izvršitelja i druga pitanja od značaja za rad upravnih tijela u skladu sa statutom i općim aktima lokalne jedinice (stavak 4.).
Na prvi pogled, pravilnik o unutarnjem redu nije opći akt, prije svega:
- jer ga ne donosi predstavničko tijelo lokalne jedinice, a odredbom članka 35. točka 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da opće akte kojima se uređuju pitanja iz samoupravnog djelokruga lokalne jedinice donosi predstavničko tijelo;
- jer se pravilnik o unutarnjem redu poima prvenstveno kao „tehnički“ akt internog karaktera, kojim se određuje sistematizacija radnih mjesta.
Teorijski, opći akt definira se kao, primjerice: akt čija norma predviđa niz u osnovi ponovljivih odnosa, te ih unaprijed regulira (Perić); tekst što sadrži opće pravne norme, a to znači da apstraktno usmjerava ponašanje pojedinih skupina ili kategorija subjekata, pri čemu su opće norme one u kojima adresati nisu određeni imenom i prezimenom, već apstraktno kao skupine subjekata, bilo fizičkih ili pravnih osoba, npr. kao građani, roditelji, vojne osobe, vozači, studenti, ili, pak, kao svi stanovnici (Visković); pravni akt koji sadrži opće norme, za razliku od pojedinačnih pravnih akata (Vrban).
Imajući na umu netom iznesene definicije općeg akta, kao i cjelinu sadržaja pravilnika o unutarnjem redu (članak 4. stavak 4. ZSN-a), smatramo olakim samo na temelju formalnog kriterija (donošenja akta) i/ili pogrešno uskog poimanja tog pravilnika (kao sistematizacije radnih mjesta) izvesti zaključak prema kojem pravilnik o unutarnjem redu lokalne jedinice nije opći akt podložan upravnosudskoj ocjeni zakonitosti.
Naime:
- norme o stručnim i drugim uvjetima za raspored na radna mjesta, sadržane u pravilniku o unutarnjem redu, djeluju prema neodređenom krugu adresata (npr. potencijalnim kandidatima za prijam u službu);
- pravilnikom o unutarnjem redu mogu biti uređena i druga pitanja od značaja za rad upravnih tijela u skladu sa statutom i općim aktima lokalne jedinice, pa spomenuti pravilnici nerijetko sadržavaju i radnopravnu materiju, eventualno i druge norme općeg karaktera;
- čak i ako se zadržimo na gramatičkoj interpretaciji, odredba članka 35. točka 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi govori o općim aktima kojima se uređuju pitanja iz samoupravnog djelokruga lokalne jedinice, dok službenički odnosi, koji obuhvaćaju i institut pravilnika o unutarnjem redu, ne ulaze u korpus samoupravnog djelokruga lokalne jedinice.
Stoga je za odgovor na pitanje postavljeno u naslovu ovog teksta nužna sveobuhvatnija i temeljitija, a ne uska (formalistička) pravna analiza.
dr. sc. Alen Rajko