Teorijske rasprave o proračunu
U našoj pravnoj literaturi i praksi zabilježene su sljedeće definicije državnog proračuna:
Državni proračun predstavlja pravni i knjigovodstveni dokument koji sadrži pokazatelje državnih prihoda i rashoda koji se odnose na određeno vremensko razdoblje (obično jednu godinu), odnosno na proračunsku godinu. (...) Neovisno o njegovom karakteru, bilo da je preventivni ili zaključni, državni proračun mora biti potvrđen zakonom od strane zakonodavnog tijela. Na taj način zakonski se nadzire financijsko poslovanje Vlade. (...)
Ustav Republike Hrvatske odredbe o budžetu iz čl. 80.3, 90. i 103. razrađuje detaljnije Poslovnikom Hrvatskog sabora. U poslovničkim odredbama stoji da prijedlog državnog proračuna i završnog računa državnog proračuna Vlada uz potrebna obrazloženja podnosi predsjedniku Hrvatskog sabora. Zajedno s prijedlogom državnog proračuna podnosi se i konačni prijedlog zakona o izvršenju državnog proračuna.
Nakon što je prijedlog dostavljen radnim tijelima i zastupnicima, prijedlog državnog proračuna i završnog računa državnog proračuna raspravlja se najprije načelno, a zatim po razdjelima. (...) Odlučivanje o prijedlogu državnog proračuna obavlja se po postupku za odlučivanje o konačnim prijedlozima zakona, pri čemu se može odlučiti da se o prijedlogu proračuna (...) glasuje u cjelini. (...) Pri donošenju državnog proračuna i završnog računa državnog proračuna primjenjuju se odredbe ovog poslovnika koje se odnose na postupak donošenja zakona, ako to Poslovnikom nije drugačije određeno.
Od svih formalnih zakona, Zakon o proračunu je najvažniji. Na pitanje o pravnoj prirodi zakona kojima se potvrđuje državni proračun daju se različiti odgovori. Za jedan broj autora riječ je o zakonu samo u formalnom smislu, jer se ovim aktom ne stvara nikakvo novo pravo - njime se samo ograničava i omogućava izvršenje obveza iz potvrđenog proračuna. Za neke druge teoretičare, riječ je o autorizirajućem zakonu, jer on postavlja granice ubiranju predviđenih davanja ... na temelju neke druge ranije postojeće pravne norme. Za neke pak autore zakon o državnom proračunu nije samo formalni zakon, i to zato što sadrži elemente istinskog i pravog političkog izbora kojim se mogu mijenjati odredbe sadržane u nekim ranijim zakonima; u tom smislu nesumnjivo je da ovakav zakon ima značaj inovacijskog sadržaja.
Zakon o državnom proračunu u načelu ima sljedeće karakteristike: prvo, riječ je o aktu privremenog (jednogodišnjeg) trajanja, zakon je dakle ograničen vremenom; drugo, ovaj se zakon donosi redovnim zakonodavnim postupkom; naposljetku, ovaj zakon ne smije sadržavati norme kojima se uspostavljaju nova davanja i novi rashodi.
(Iz "Komentara Ustava Republike Hrvatske", Arsen Bačić, Split, 2004., str. 257. - 259).
Državni proračun je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci za jednu godinu, u skladu sa zakonom. (...) Tri su glavne funkcije proračuna:
- prikazuje najvažnije ciljeve države u fiskalnoj godini
- služi kao instrument kojim država utječe na ekonomsko stanje zemlje
- služi kao sustav kontrole prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava.
U Hrvatskoj je donošenje državnog proračuna jedan od najvažnijih financijskih, ali i političkih događaja u godini. (...) Državnom proračunu prethode Vladine Smjernice ekonomske i fiskalne politike iz kojih se mogu iščitati osnovne odrednice proračuna za trogodišnje razdoblje."
(Ministarstvo financija - proračun - internetska stranica).
"Državni proračun je temeljni financijski dokument Republike Hrvatske kojim se procjenjuju prihodi te utvrđuju rashodi države za jednu kalendarsku godinu. (...) Planiranje, izrada, postupak donošenja i izvršavanje proračuna uređeni su Zakonom o proračunu. Njime je regulirano i upravljanje imovinom i dugovima, upravljanje javnim dugom, zaduživanje i jamstva države i lokalnih jedinica te druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama. (...)
Nacrt državnog proračuna za određenu proračunsku godinu i fiskalnu projekciju za sljedeće dvije godine izrađuje Ministarstvo financija, a prijedlog utvrđuje Vlada RH i podnosi ga Saboru na donošenje (do 15. studenoga tekuće godine). Sve izmjene proračunskih stavki na rashodnoj strani koje Sabor prihvati putem amandmana ne smiju prijeći utvrđenu svotu dopuštenih rashoda državnog proračuna. Ne donese li Sabor proračun prije početka proračunske godine, u prva tri mjeseca primjenjivat će se odluka o privremenom financiranju. (...)
Državni proračun, rebalans Proračuna, a i odluka o privremenom financiranju objavljuju se u 'Narodnim novinama' - službenom glasilu Republike Hrvatske, kao i polugodišnji i godišnji izvještaji o izvršenju proračuna koje Vlada podnosi Saboru. Naime, uz državni proračun donosi se i Zakon o njegovu izvršavanju kojim se uređuje struktura prihoda i rashoda, opseg zaduživanja i jamstava države, upravljanje javnim dugom, prava i obveze korisnika proračunskih sredstava, poticajne mjere u gospodarstvu, itd. Način trošenja proračunskih sredstava nadzire Ministarstvo financija. Za njihovo nenamjensko korištenje, te zaduživanje i davanje jamstava suprotno zakonima o proračunu i o izvršavanju proračuna predviđene su i prekršajne kazne.
(Iz Edukativnog letka Hrvatskog sabora - državni proračun).
Što je dakle državni proračun? Jednostavnu administrativnu definiciju daje Zakon o proračunu (NN 96/03. u daljnjem tekstu ZOP), prema kojemu je državni proračun akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđeni rashodi i izdaci države za jednu godinu, u skladu sa zakonom, a donosi ga Hrvatski sabor. (...) Znači riječ je o planu odnosno procjeni prihoda i primitaka te rashoda koje mora odobriti Sabor. (...) Tri su glavne funkcije proračuna:
1. prikazuje najvažnije ciljeve države u fiskalnoj godini,
2. služi kao instrument kojim država utječe na ekonomsko stanje zemlje te
3. služi kao sustav kontrole prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava.
(Iz Proračunskog vodiča za građane, jesen 2003.).
Ustavnosudski postupak
I. D. iz Pazina (u nastavku: predlagatelj) podnio je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 3. Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu (Narodne novine broj 124/17), u nastavku: Državni proračun 2018., "posebni dio" u odnosu na poziciju A539026 koja se odnosi na provedbu Zakona o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o gospodarskim pitanjima (Narodne novine broj 18/98), u nastavku: međunarodni ugovor. U prijedlogu, u bitnome, predlagatelj navodi da "osporena pozicija u posebnom dijelu Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2018. i projekcijama za 2019. i 2020. godinu nije u skladu sa Ustavom jer je Zakon o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o gospodarskim pitanjima (temeljem kojeg je osporena pozicija uvrštena u Državni proračun) protivan načelu odvojenosti vjerskih zajednica od države i načelu jednakosti svih vjerskih zajednica pred zakonom". Dodatno tome, predlagatelj navodi da je ta pozicija Državnog proračuna 2018. "neustavna jer je Zakonom o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o gospodarskim pitanjima novčana potpora Katoličkoj crkvi regulirana međunarodnim ugovorom, a ne općim zakonom kojim se regulira pravni položaj vjerskih zajednica".
Stajalište Ustavnog suda
Nadležnost Ustavnog suda uređuje članak 125. alineje 1. i 2. Ustava:
"Članak 125.
Ustavni sud Republike Hrvatske:
- odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom;
- odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom;
(...)"
Državni proračun je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci države za jednu godinu, u skladu sa Zakonom o proračunu ("Narodne novine" broj 87/08, 109/07, 136/12 i 15/15), u nastavku: Zakon o proračunu, a donosi ga Hrvatski sabor.
Zakonom o proračunu uređuje se planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna, upravljanje imovinom i dugovima, upravljanje javnim dugom, zaduživanje i jamstvo države te jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračunski odnosi u javnom sektoru, računovodstvo, proračunski nadzor i druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama (članak 1.). Uz državni proračun donosi se zakon o izvršavanju državnog proračuna (članak 14.).
Proračun se donosi i izvršava u skladu s načelima jedinstva i točnosti proračuna, jedne godine, uravnoteženosti, obračunske jedinice, univerzalnosti, specifikacije, dobrog financijskog upravljanja i transparentnosti (članak 4.).
U konkretnom slučaju riječ je o aktu koji donosi Hrvatski sabor na temelju članka 91. Ustava, koji u mjerodavnom dijelu glasi:
"Članak 91.
Državni se prihodi i rashodi utvrđuju u državnom proračunu.
Hrvatski sabor donosi državni proračun većinom glasova svih zastupnika.
(...)"
Podrobnije odredbe o postupku donošenja državnog proračuna sadrže odredbe članaka 211., 212. i 213. Poslovnika Hrvatskog sabora (Narodne novine broj 81/13, 113/16, 69/17 i 29/18), u nastavku: Poslovnik Hrvatskog sabora.
Ustavni sud je zaključio da je državni proračun temeljni financijski akt Republike Hrvatske koji se donosi na način propisan člankom 91. stavkom 2. Ustava i člancima 211. - 213. Poslovnika Hrvatskog sabora.
Državni proračun jest akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci za jednu godinu, u skladu sa zakonom. Tri su glavne funkcije proračuna:
- prikazuje najvažnije ciljeve države u fiskalnoj godini
- služi kao instrument kojim država utječe na ekonomsko stanje zemlje
- služi kao sustav kontrole prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava.
Polazeći od sadržaja i načina donošenja državnog proračuna, Ustavni sud utvrđuje da je nadležan ocjenjivati postupak donošenja državnog proračuna (formalna ustavnost).
Budući da predlagatelj osporava poseban dio Državnog proračuna za 2018. koji se odnosi na sredstva koja su namijenjena za provedbu međunarodnog ugovora (dakle materijalne odredbe Državnog proračuna 2018.), Ustavni sud utvrđuje da, u pravilu, nije nadležan za ocjenu suglasnosti s Ustavom državnog proračuna kakva se prijedlogom predlaže.
Osim toga, budući da predlagatelj prijedlogom propituje i suglasnost s Ustavom međunarodnog ugovora, Ustavni sud ističe da je u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom nadležan ocjenjivati formalnu ustavnost zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora. Međutim, nije nadležan ocjenjivati materijalni sadržaj samog međunarodnog ugovora koji je sastavni dio zakona (dosadašnja praksa - rješenje broj: U-I-825/2001 od 14. siječnja 2004., rješenje broj: U-I-1583/2000 , U-I-559/2001 od 24. ožujka 2010. te rješenje broj: U-I-6738/2010 od 11. lipnja 2013.
dr. sc. Robert Peček
