Odlukom o novčanoj pomoć za opremu novorođenog djeteta (Službeni glasnik Grada Zagreba 17/17) utvrđeni su uvjeti, visina novčane pomoći, način ostvarivanja i korištenja prava na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta (u nastavku: novčana pomoć), koju u okviru Programa pronatalitetne politike Grada Zagreba, osigurava Grad Zagreb.
Iznos novčane pomoći ovisi o broju malodobne djece ili punoljetne djece kojima je utvrđeno postojanje težeg invaliditeta (III. stupanj) ili teškog invaliditeta (IV. stupanj) prema oštećenju funkcionalnih sposobnosti. Pravo na tu naknadu ima roditelj(i) koji s djetetom žive u zajedničkom kućanstvu, odnosno roditelj kojem su djeca dodijeljena na brigu i skrb, temeljem pravomoćne presude o razvodu braka odnosno odobrenog Plana o zajedničkoj roditeljskoj skrbi ili pravomoćnog rješenja o dodjeli djece na brigu i skrb u slučaju prestanka izvanbračne zajednice.
Visina novčane pomoći iznosi:
- za prvo dijete roditelja podnositelja zahtjeva 1.800,00 kuna koje će se isplatiti u dva jednaka obroka, tijekom jedne godine
- za drugo dijete roditelja podnositelja zahtjeva 3.600,00 kuna koje će se isplatiti u četiri jednaka obroka, tijekom dvije godine
- za treće i svako daljnje dijete roditelja podnositelja zahtjeva 54.000,00 kuna koje će se isplatiti u jednakim godišnjim obrocima tijekom 6 kalendarskih godina.
Dodjela novčane pomoći za treće dijete - primjer iz prakse
Zaključkom Grada Zagreba od 18. prosinca 2008. priznato je ocu djeteta A. P. (suprugu podnositeljice) pravo na pomoć Grada Zagreba za opremu njegovog trećeg novorođenog djeteta u iznosu od 9.000,00 kuna godišnje, u razdoblju od šest kalendarskih godina sukladno Odluci o pomoći za opremu novorođenog djeteta (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 2/06.; u nastavku: Odluka o pomoći) te Odluci o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 8/09.; u nastavku: Odluka o novčanoj pomoći).
Zaključkom Grada Zagreba od 27. srpnja 2010. ocu djeteta prestalo je pravo na pomoć za opremu novorođenog djeteta 31. ožujka 2009., te je stavljen van snage zaključak od 18. prosinca 2008. iz razloga što je po službenoj dužnosti pribavljenim uvjerenjima o prebivalištu od 30. travnja 2010. utvrđeno da je za mldb. I. P. 3. veljače 2009. odjavljeno prebivalište sa zajedničke adrese prebivališta oca, dok je otac (podnositelj zahtjeva) i dalje ostao na istoj adresi, ali bez zajedničke djece u kućanstvu. Stoga, sukladno članku 2. stavku 2. Odluke o pomoći i članku 3. stavku 3. Odluke o novčanoj pomoći, otac djeteta ne može primati pomoć za opremu novorođenog djeteta jer u kućanstvu nema malodobne djece koja su od utjecaja na ostvarivanje navedene pomoći.
Podnositeljica je 19. listopada 2010. podnijela Gradu Zagrebu zahtjev za donošenje rješenja o priznavanju prijenosa na podnositeljicu prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta mldb. I. P., koje je bilo priznato ocu djeteta. Na navedeni zahtjev Grad Zagreb odgovorio je dopisima od 26. listopada 2010. i 12. siječnja 2011., te je podnositeljica 30. prosinca 2010. uputila i požurnicu i nakon toga podnijela tužbu radi šutnje uprave zbog nedonošenja rješenja sukladno članku 26. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 53/91, 9/92 i 77/92; u nastavku: ZUS).
U dopisu od 12. siječnja 2011., među ostalim, navedeno je: "Citiranom Odlukom nije predviđeno provođenje upravnog akta prilikom odlučivanja o ostvarivanju prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta, niti je predviđeno donošenje upravnog akta prilikom odlučivanja o istom, kao ni drugostupanjsko tijelo koje bi odlučivalo o eventualnoj žalbi, te stoga nije niti bilo moguće donijeti rješenje u predmetnom postupku. "
Visoki upravni sud je u provedenom postupku odbacio tužbu podnositeljice sukladno članku 30. stavku 1. točki 2. ZUS-a budući da je upravni spor pokrenut zbog nedonošenja akta u stvari u kojoj se niti ne donosi upravni akt odnosno koja nije upravna stvar (članak 8. ZUS-a), stoga nema šutnje uprave zbog nedonošenja rješenja u smislu članka 26. ZUS-a.
U obrazloženju rješenja Visokog upravnog suda broj: Us-1125/2011-6 od 6. studenoga 2013., među ostalim je navedeno: "Prema ocjeni Suda, citiranim odlukama Gradske skupštine Grada Zagreba ne uređuje se neko upravno područje, već su njima utvrđeni kriteriji na temelju kojih će Grad Zagreb u okviru svoga Programa pronatalitetne politike u Gradu Zagrebu roditeljima osigurati određeni novčani iznos za opremu novorođenog djeteta. Stoga Sud nalazi da se u smislu citiranih odredbi ZUS-a i ZUP-a (Zakona o općem upravnom postupku - Narodne novine, broj 47/09 - op. autora) u konkretnom predmetu radi o stvari koja prema svojoj prirodi nije upravna stvar o kojoj bi se odlučivalo u upravnom postupku, a kako predmetna stvar nije niti zakonom određena ko upravna stvar, nema šutnje uprave zbog nedonošenja rješenja u smislu članka 26. ZUS-a."
Stajališta Ustavnog suda
Ustavni sud je odlukom broj: U-III-472/2014 od 19. travnja 2018. usvojio ustavnu tužbu podnositeljice i ukinuo navedeno rješenje Visokog upravnog suda.
Svoju analizu Ustavni sud je započeo smještajući problematiku tog predmeta pod aspekt prava na pristup sudu iza članka 29. stavka 1. Ustava, koje nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (usp. odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., Narodne novine broj 126/10).
U konkretnom slučaju podnositeljica je imala pristup Visokom upravnom sudu, ali samo do stupnja utvrđenja da se njezina tužba odbacuje zbog nedopuštenosti.
Ustavni sud je primijetio da je podnositeljica podnijela zahtjev za prijenos prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta koje je bilo priznato ocu djeteta, a na koji zahtjev je Grad Zagreb odgovorio dopisima od 26. listopada 2010. i 12. siječnja 2011. Budući da je na zahtjev podnositeljice Grad Zagreb odgovorio dopisima te niti nakon požurnice podnositeljice od 30. prosinca 2010. nije riješio o zahtjevu, podnositeljica je podnijela tužbu radu šutnje uprave zbog nedonošenja rješenja sukladno članku 26. ZUS-a.
U tom upravnosudskom postupku postavilo se pitanje: je li odluka o priznavanju prijenosa prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta upravni akt u smislu mjerodavnih odredbi Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09; u nastavku: ZUP) i ZUS-a.
Nadalje, Ustavni sud je naveo da je o sličnom predmetu već odlučivao odlukom broj: U-III-815/2013 od 8. svibnja 2014., kojom je odbio ustavnu tužbu podnositelja u povodu presude Visokog upravnog suda broj: Us-10015/2010-5 od 29. studenoga 2012., kojom je odbijena tužba tužitelja protiv rješenja Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, a kojim je rješenjem odbijen zahtjev tužitelja za priznavanje prava na pomoć Grada Zagreba za opremu novorođenog djeteta kao neosnovan. Dakle, u tom je predmetu Visoki upravni sud meritorno odlučio o tužbi protiv rješenja koje je doneseno primjenom ZUP-a u istovrsnoj stvari oko prava na novčanu pomoć.
U odnosu na zauzeto stajalište u osporenom rješenju Visokog upravnog suda, Ustavni sud ističe da, polazeći od definicije upravnog akta iz članka 6. stavka 2. ZUS-a te sukladno upravnoj i upravnosudskoj praksi, upravni akt predstavlja autoritativnu odluku kojom javnopravna tijela rješavaju o pravima i obvezama pojedinaca u konkretnoj upravnoj stvari na jednostran način, a cilj je upravnog akta izazivanje neposrednog pravnog učinka (ostvaruje pravne učinke i postaje izvor prava i obveza za određene osobe). U članku 2. ZUP-a upravna stvar se definira kao "svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje."
Odlukom (zaključkom/rješenjem) o priznavanju prijenosa prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta izravno se utječe na individualnu pravnu situaciju osoba koje podnose zahtjev za priznavanje prijenosa prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta.
Drugim riječima, odluka (zaključak/rješenje), koja se donosi na osnovi Odluke o pomoći, predstavlja akt koji u materijalnom (supstancijalnom), sadržajnom smislu ima karakter pojedinačnog upravnog akta, budući da se njime rješava o određenom pravu podnositeljice te se neposredno odražava na ostvarivanje tog prava. Uz navedeno, a kako je to vidljivo iz naprijed opisanog postupka, o pojedinačnom pravu na pomoć za opremu novorođenog djeteta odnosno o priznavanju prijenosa prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta rješava se u upravnom postupku na temelju odredaba ZUP-a, uz odgovarajuću primjenu članaka 7., 137. stavak 1. i 156. stavak 2. Zakona o socijalnoj skrbi (Narodne novine broj 73/97, 27/01, 59/01, 82/01, 103/03, 44/06 i 79/09).
Slijedom navedenog, protiv takvog akta mora biti osigurana sudska zaštita ("sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti") zajamčena Ustavom.
Visoki upravni sud je u konkretnom slučaju uskratio sudsku zaštitu zbog nedonošenja rješenja o zahtjevu za priznavanje prijenosa prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta zbog šutnje uprave u smislu članka 26. ZUS-a, ne ulazeći u njegov sadržaj i ne ispitujući utječe li njegov sadržaj odnosno njegova provedba na nečija prava i obveze.
Ustavni sud, nadalje, primjećuje da bi neposredna pravna posljedica prihvaćanja stajališta Visokog upravnog suda bila ta da bi svi predmeti vezani uz priznavanje prijenosa prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta bili načelno izuzeti iz odlučivanja u upravnom postupku i iz kontrole zakonitosti u upravnom sporu. Na taj način bi sve stranke u upravnom postupku (koje su podnijele zahtjeve za priznavanje prijenosa prava na pomoć za opremu novorođenog djeteta) ostale bez ikakve sudske zaštite. Stoga, Ustavni sud ocjenjuje pristup Visokog upravnog suda isuviše formalistički pri čemu nije uzeo u obzir svoj ranije stajalište iz presude Visokog upravnog suda broj: Us-10015/2010-5 od 29. studenoga 2012., koje je primjenjivo i u konkretnom slučaju, a takav pristup izravno utječe na pravo podnositeljice da neovisni i nepristrani sud odluči o njezinom pravu u "meritumu". Ustavni sud smatra da je podnositeljica bila u potpunosti onemogućena u ostvarenju svog ustavnog prava na pristup sudu zbog pravne prirode pojedinačnog akta ("nije upravni akt").
Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da je osporenim rješenjem Visokog upravnog suda u konkretnom slučaju došlo do povrede podnositeljičinog "prava na sud", a time i do povrede njezinog prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Zaključno
Osim toga, Ustavni sud je u odluci broj: U-III-815/2013 od 8. svibnja 2014. napomenuo da iz Programa socijalne politike Grada Zagreba u razdoblju 2004-2007. proizlazi da se u okviru obiteljske pronatalitetne politike roditelji s prebivalištem u Gradu Zagrebu obeštećuju za troškove opreme novorođenog djeteta. Odluka je donesena u okviru socijalne politike Grada Zagreba, na kojem području jedinice lokalne samouprave imaju široku slobodu procjene ("wide margin of apretiation"), sukladno potrebama svojih građana i svojim financijskim mogućnostima. Stoga djelovanje upravnih tijela i Visokog upravnog suda, u svakom slučaju, uzevši u obzir sve okolnosti pojedinog slučaja, moraju biti sukladni cilju zbog kojeg je Odluka o novčanoj pomoći donesena.
Stoga je tek ovim stajalištem Ustavnog suda iz odluke broj: U-III-472/2014 omogućeno svim zainteresiranima da svoja prava na novčanu pomoć za opremu novorođenih ostvaruju u upravnom postupku uz punu kontrolu postupanja nadležnih upravnih tijela u upravnom sporu. Time je osigurana viša razina zaštite prava koja za roditelje i djecu proizlaze iz navedenih odluka Grada Zagreba, koje bi trebale biti putokaz za pronatalitetne politike na području drugih jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb