Garancija je inovativan pristup rješavanju problema nezaposlenosti mladih usmjeren na obrazovanje i osposobljavanje za potrebe zapošljavanja, ranu intervenciju, identifikaciju pravilnih ciljnih skupina, primjeren institucionalni okvir i posredovanje na tržištu rada, aktivnu politiku tržišta rada (APTR) i ekonomičnu raspodjelu sredstava. Kako bi se financijska potpora za provođenje ciljeva Garancije što više fokusirala na regije i pojedince koji se najviše bore s nezaposlenošću (većom od 25%) i društvenom isključenošću, Europsko Vijeće je u veljači 2013. donijelo namjensku Inicijativu za zapošljavanje mladih (IZM) s predviđenim budžetom od 6 milijardi eura za razdoblje od 2014. – 2016. Ukupna sredstva za proračunsko razdoblje (2017. - 2020.) iznose 8,8 milijarde eura. Države članice moraju osigurati i vlastita sredstva za provođenje potrebnih reformi.
Implementacija ovih ciljeva ne uključuje samo jednostavnu alokaciju sredstava iz IZM-a, već je riječ o strukturnoj reformi čije provođenje zahtjeva stvaranje novih ili prilagođavanje postojećih politika obrazovanja i obrazovnih sustava s ciljem učinkovitije sinergije s aktivnim politikama zapošljavanja te restrukturiranje državnih zavoda za zapošljavanje i njihovu prilagodbu na novi institucionalni okvir. U procese odlučivanja potrebno je uključiti sve dionike stvaranjem kooperativnih sporazuma s organizacijama poslodavaca, sindikatima, školama i fakultetima, ustanovama za profesionalno usmjeravanje i osposobljavanje te nevladinim organizacijama.
Na razini visokog obrazovanja, prvi put u 2011. godini, regulirane su upisne kvote za sveučilišta prema preporukama Hrvatskog zavoda za zapošljavanje. HZZ surađuje i s poslodavcima. Periodičkim provođenjem anketa dobivaju se podatci o potrebama poslodavaca te se pojedinim zanimanjima dodjeljuju statusi suficitarnog ili deficitarnog. Formalno usklađivanje obrazovanja s tržištem rada na nižim razinama obrazovanja počelo je 2012. godine, uvođenjem Hrvatskog kvalifikacijskog okvira (HKO). Zakon o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru stupio je na snagu 2013. godine (Narodne novine, br. 22/13, 41/16) i uređuje povezivanje HKO-a s Europskim kvalifikacijskim okvirom (EKO) i Kvalifikacijskim okvirom Europskog prostora visokog obrazovanja i posredno s nacionalnim kvalifikacijskim sustavima drugih zemalja.
Implementacijom Garancije za mlade države članice obvezuju se razviti programe kojima će nezaposlenim mladima do 25 godina starosti, a u nekim državama mladima do 30 godina starosti, ponuditi posao, osposobljavanje, vježbeništvo ili naukovanje najkasnije u roku četiri mjeseca od završetka obrazovanja ili prestanka zaposlenosti. Garancija za mlade u Republici Hrvatskoj provodi se od 2014. godine i velikim se dijelom oslanja na aktivne politike tržišta rada (ATPR) kojima je cilj povećanje zapošljivosti specifičnih kategorija nezaposlenih, s otežanom mogućnošću zapošljavanja. Od konkretnih mjera Garancije za mlade treba istaknuti potpore za zapošljavanje i samozapošljavanje, stručno osposobljavanje bez zasnivanja radnog odnosa i javne radove. To su mjere aktivne politike zapošljavanja koje se snažno oslanjaju na subvencionirano zapošljavanje. Te mjere su već dugo prisutne, ali su za potrebe provođenja Garancije za mlade prilagođene dobnoj skupini od 15-29. Mjere su usmjerene na podizanje kompetencija i pripremu mladih za zapošljavanje, a posebice jačanje i uključivanje mladih u poduzetništvo i razvoj organizacija civilnog društva kao sve značajnijeg dionika na tržištu rada.
Prava vezana uz korisnike mjera iz nadležnosti Hrvatskoga zavoda za zapošljavanje propisane su Zakonom o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti (Narodne novine, br. 16/17), Zakonom o državnim potporama (Narodne novine, br. 47/14, 69/17), Zakonom o poticanju zapošljavanja (Narodne novine, br. 57/12, 120/12, 16/17) te Zakonom o socijalnoj skrbi (Narodne novine, br. 157/13, 152/14, 99/15, 52/16, 16/17, 130/17). Potpore za zapošljavanje i usavršavanje usklađene su sa Zakonom o državnim potporama, Smjernicama politike državnih potpora za razdoblje 2016. – 2018. (Narodne novine, br. 47/16), Uredbom o skupnim izuzećima (EK) br. 651/2014 i Uredbom o potporama male vrijednosti (EK) br. 1407/2013.
Provedbene mjere iz nadležnosti Hrvatskoga zavoda za zapošljavanje (potpore za zapošljavanje, potpore za usavršavanje, zapošljavanje u javnim radovima i ostale mjere iz nadležnosti HZZ-a) temelje se na člancima 34. – 36. Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti:
- člankom 34. propisuje se način donošenja i sadržaj aktivne politike zapošljavanja
- člankom 35. definiraju se sadržaj i glavni ciljevi mjera za poticanje zapošljavanja.
- člankom 36. utvrđuju se uvjeti i načini korištenja sredstava za provođenje mjera iz nadležnosti Hrvatskoga zavoda za zapošljavanje.
U provođenju hrvatske Garancije za mlade osobito se ističu dvije najpopularnije mjere po broju uključenih korisnika i obimu financiranja: potpore za zapošljavanje i stručno osposobljavanje za rad. Potpore za zapošljavanje kao mjera aktivne politike zapošljavanja (APZ-a) dodjeljuju se poslodavcima ako će zapošljavanje uz potporu dovesti do neto povećanja broja zaposlenih u odnosu na prosječan broj zaposlenih u posljednjih 12 mjeseci, poslodavcima koji nemaju povećano zapošljavanje unazad 12 mjeseci već opravdano upražnjena radna mjesta koja nadoknađuju zapošljavanjem uz potporu te poslodavcima koji nemaju zaposlenih ili koji djeluju kraće od 12 mjeseci za jednog radnika uz uvjet da su unazad 6 mjeseci imali zaposlenu jednu osobu.
Od 2018. godine sufinanciraju se troškovi rada zaposlene osobe do 50% godišnjeg troška bruto II plaće radnika ili 75% za osobe s invaliditetom. Mjera je namijenjena širokom krugu korisnika, a u skupini mladih, dugotrajno nezaposlenim osobama do 29 godina bez obzira na radni staž i razinu obrazovanja koje nisu bile zaposlene s redovnom plaćom u prethodnih 6 mjeseci i koje su prijavljene u evidenciju nezaposlenih i mladima do 29 godina koje su uključene u stručno osposobljavanje za rad i koje nisu bile zaposlene s redovnom plaćom u prethodnih 6 mjeseci.
Vanjska evaluacija aktivne politike tržišta rada koju je Hrvatski zavod za zapošljavanje proveo u suradnji s Agencijom Ipsos 2016. godine pokazala je pozitivne učinke potpore za zapošljavanje kako na poslodavce tako i na korisnike mjere. Učinak potpora za zapošljavanje za ciljanu skupinu mladih bez radnog iskustva je visokih 41% što znači da sudionici mjere imaju više nego dvostruko veću šansu da su zaposleni u odnosu na ne-sudionike šest mjeseci od trenutka ulaska sudionika u mjeru.
Stručno osposobljavanje za rad bez zasnivanja radnog odnosa (SOR) uvedeno je prvi put 2010. godine, a mjera je bila namijenjena korisnicima koji su sukladno članku 41. Zakona o radu (Narodne novine, br. 149/09, 61/11, 82/12, 73/13) bili dužni polagati stručni/državni ili majstorski ispit do 25 (ako su završile srednjoškolsko obrazovanje) i do 29 godina života (ako su završile visokoškolsko obrazovanje) te koje nemaju više od 6 mjeseci radnog iskustva. Zakonom o poticanju zapošljavanja mjera SOR-a proširuje se na sve dobne skupine i uključuje nezaposlene osobe prijavljene u evidenciju nezaposlenih najmanje 30 dana i koje nemaju više od 12 mjeseci staža u zvanju za koje su završile obrazovanje bez obzira je li zakonom ili zakonskim propisom propisana obveza radnog iskustva ili polaganje stručnog ispita za zapošljavanje.
Zakonom o poticanju zapošljavanja također se omogućava za pojedina zvanja dulje financiranje stručnog osposobljavanja, ali u maksimalnom trajanju do 36 mjeseci, čime se stječu uvjeti za samostalan rad obrtnika i ovlaštenih komorskih zvanja, a Zavod je preuzeo i financiranje doprinosa za zdravstveno osiguranje za osobe koje imaju staž. Promjene u obuhvatu korisnika od svibnja 2012. godine donijele su i značajne promjene u tipu poslodavaca koji mogu koristiti ovu mjeru jer je navedenim promjenama značajno olakšano korištenje ove mjere poslovnim subjektima (trgovačka društva, obrti, slobodne djelatnosti) te neprofitnim organizacijama.
Od 2010. godine SOR je postala najpopularnija i najviše korištena mjera za uključivanje mladih u tržište rada. Od 2011. godine broj korisnika SOR-a stalno se povećava. U 2012. godini mjeru je koristilo 5454 korisnika, a u 2013. 14.446, korisnika. U 2015. godini preko 18.000 mladih (15-29) koji su se prvi puta prijavili na Zavod koristili su mjeru, od čega 6203 unutar prva četiri mjeseca od prijavljivanja. Vanjska evaluacija mjere dala je dvojake rezultate. Evaluacijom je procijenjeno da je mjera kod većine korisnika ostvarila svoju svrhu. Većina anketiranih korisnika procjenjuje da su doista kroz ovu mjeru dobili priliku da steknu praktična znanja i vještine potrebne za obavljanje poslova u njihovoj struci.
S druge strane, oko 1/6 korisnika nezadovoljna je korisnošću sudjelovanja u mjeri za njihov profesionalni i stručni razvoj navodeći da su radili rutinske, radno jednostavne, intelektualno nezahtjevne ili administrativne poslove nižeg stupnja složenosti. Različite komponente evaluacije jasno pokazuju kako se u pojedinim tijelima državne uprave i lokalne/regionalne samouprave, ali i nekim javnim ustanovama, ustanovila praksa redovitog rotiranja većeg broja korisnika kroz ovu mjeru.
Vidljivo je da su mjere aktivne politike zapošljavanja djelomično uspješne u odnosu na svoju namjenu. Međutim, ne može se kazati da predstavljaju stabilnu i dugoročno održivu politiku zapošljavanja mladih. Glavni razlog tome su visoki troškovi subvencija. Za razdoblje od 2017. – 2018. samo za stručno osposobljavanje osigurano je skoro milijardu kuna, dok je za drugu najskuplju mjeru, potporu za zapošljavanje, osigurano nešto više od 150 milijuna kuna. S druge strane, visoka izdvajanja za ove mjere ne garantiraju dugoročnu zaposlenost mladih.
Iz promjena zakonodavstva vidljivo je da se posljednjih godina kategorija korisnika mjere znatno proširila te uslijed toga dolazi do negativnog efekta na radna mjesta koja se ciklički popunjavaju korisnicima ovih mjera, a koji na tim radnim mjestima rade samo privremeno i na poslovima niže zahtjevnosti. Određeni dio poslodavaca mjere zlouporabljuje što je jasan pokazatelj da mjere aktivne politike zapošljavanja treba revidirati kako bi primjerenije odgovorile potrebama. Smatramo da je ključna prepreka dugoročnom zapošljavanju mladih visoka cijena rada koja poslodavce stavlja u vrlo nezahvalnu poziciju, a koja se ne može riješiti subvencijskim mjerama, već primjerenim poreznim reformama i prevencijom nezaposlenosti kroz snažnije povezivanje obrazovnih politika s politikama tržišta rada.
Garanciju za mlade provode sve države članice i Republika Hrvatska bi u njezinom provođenju mogla koristiti dobre prakse susjednih država. Republika Slovenija i Republika Austrija imaju učinkovite sustave prevencije nezaposlenosti mladih koji se velikim dijelom oslanjaju na povezanost obrazovanja s tržištem rada. U Sloveniji i Austriji mjere se više oslanjaju na ranu aktivaciju i prevenciju nezaposlenosti mladih, a manje ili nikako (Austrija) na subvencionirano zapošljavanje. Slovenija za sve tri svoje subvencijske mjere Garancije za mlade na godišnjoj razini potroši trostruko manje sredstava od Hrvatske koja samo za SOR izdvaja milijardu kuna godišnje. U Sloveniji i Austriji ključan je partnerski pristup i snažnije usmjerenje na instrument informiranja odnosno savjetovanja mladih i instrument organizacije u vidu snažnije i kvalitetnije suradnje ključnih dionika, javnih službi, poslodavaca te organizacija civilnog društva.
Zaključno, bilo bi poželjno da Republika Hrvatska smanji izdatke i obim mjere stručnog osposobljavanja za rad koja je postala dominantna u odnosu na druge mjere. Dio sredstava iz SOR-a trebalo bi preusmjeriti na osmišljavanje i provedbu mjera čija bi svrha bila olakšavanje tranzicije mladih iz obrazovanja u svijet rada. U tom smislu, Hrvatska može primijeniti dobre prakse Slovenije (Projektno učenje za mlade i Testiranje rada) i Republike Austrije (Trening za mlade i Škole proizvodnje) koje svoje najuspješnije mjere temelje na instrumentima informiranja i bolje organizacije i poticanja suradnje ključnih dionika u tranzicijskom razdoblju prelaska mladih iz školskih klupa u svijet rada.
Željko Čižmek, mag.act.soc.
Literatura:
- Federal Ministry of Labour, Social Affairs, Health and Consumer Protection, (2014), Youth Guarantee Implementation Plan Austria, Vienna: Federal Ministry of Labour, Social Affairs, Health and Consumer Protection
- Hrvatski zavod za zapošljavanje, (2016), Vanjska evaluacija mjera aktivne politike tržišta rada, Zagreb: Hrvatski zavod za zapošljavanje
- Ministarstvo rada i mirovinskog sustava, (2017), Plan implementacije Garancije za mlade za razdoblje od 2017. do 2018. godine, Zagreb: Ministarstvo rada i mirovinskog sustava
- Ministarstvo za delo, družino, socialne zadeve in eneke možnosti, (2014), Youth Guarantee Implementation Plan 2014-2015, Ljubljana: Ministarstvo za delo, družino, socialne zadeve in eneke možnosti.
