U predmetu pod poslovnim brojem Usž-174/16 Visoki upravni sud Republike Hrvatske (u nastavku: VUSRH) odlučivao je o žalbi protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-5474/13-13 od 29. rujna 2015. Predmet spora bilo je priznavanje prava iz mirovinskog osiguranja na temelju invalidnosti.
Prvostupanjski upravni sud održao je javnu raspravu 25. rujna 2015. te je na toj raspravi osobi za koju je tužiteljica tvrdila da je njezin izvanbračni drug uskraćeno da tužiteljicu zastupa kao opunomoćenik jer izvanbračni drug ne ulazi u krug osoba koje su prema odredbama Zakona o upravnim sporovima i Zakona o parničnom postupku ovlaštene zastupati tužiteljicu u upravnom sporu.
U presudi Upravnog suda u Zagrebu (UsI-5474/13-13), u odnosu na uskratu zastupanja navedeno je sljedeće:
„Raspravnim rješenjem suda uskraćeno je I. M. iz S. da zastupa tužiteljicu kao opunomoćenik, pozivom na odredbe članka 21. stavka 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima te članka 89.a Zakona o parničnom postupku (Službeni list SFRJ 4/1977, 36/1977, 36/1980, 6/1980, 69/1982, 43/1982, 58/1984, 74/1987, 57/1989, 20/1990, 27/1990, 35/1991 Narodne novine 53/1991, 91/1992, 112/1999, 129/2000, 88/2001, 117/2003, 88/2005, 2/2007, 96/2008, 84/2008, 123/2008, 57/2011, 25/2013, 89/2014), a koji se supsidijarno primjenjuje u pitanjima zastupanja tužitelja i zainteresirane osobe u upravnom sporu.
Odredbom članka 21. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima propisano je da je osoba ovlaštena za zastupanje tužitelja i zainteresirane osobe u sporu zakonski zastupnik, zajednički predstavnik i opunomoćenik. Osoba ovlaštena za zastupanje dužna je pri prvoj radnji u sporu podnijeti dokaz o ovlasti za zastupanje stranke. Stavkom 2. istog članka propisano je da se na pitanja valjanosti zastupanja koja nisu uređena ovim Zakonom na odgovarajući način primjenjuju odredbe kojima je uređeno zastupanje u parničnom postupku.
Člankom 89.a Zakona o parničnom postupku propisano je da stranku kao punomoćnik može zastupati samo odvjetnik, ako zakonom nije drugačije određeno (stavak 1.). Stranku kao punomoćnik može zastupati osoba koja je s njome u radnom odnosu, ako je potpuno poslovno sposobna (stavak 2.). Stranku kao punomoćnik može zastupati srodnik po krvi u pravoj liniji, brat, sestra ili bračni drug – ako je potpuno poslovno sposoban i ne bavi se nadripisarstvom (stavak 3.).
Slijedom navedenog, obzirom da je tužiteljica izjavila da je I. M. njezin izvanbračni suprug imenovani ne ulazi u krug osoba koji su sukladno citiranim odredbama Zakona o upravnim sporovima i Zakona o parničnom postupku ovlaštene u upravnom sporu zastupati tužiteljicu.“
Tužiteljica je zbog ove uskrate zastupanja u žalbi protiv prvostupanjske presude isticala da je prvostupanjski sud neosnovano odbio prihvatiti njezinog izvanbračnog druga za opunomoćenika. Smatrala je da je, među ostalim, i zbog toga povrijeđen zakon na njezinu štetu.
U presudi VUSRH-a poslovni broj: Usž-174/16-2 od 5. svibnja 2017. o ne/mogućnosti zastupanja tužiteljice po izvanbračnom drugu navedeno je sljedeće:
„Osporenom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika klasa: ..., urbroj: ... od 19. veljače 2014.
Navedenim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv rješenja Područne službe u Z., klasa: ... OB: ..., urbroj: ... od 26. rujna 2013., kojim se tužiteljici ne priznaje pravo iz mirovinskog osiguranja na temelju invalidnosti.
Tužiteljica (dalje: žaliteljica) osporava prvostupanjsku presudu u cijelosti iz svih zakonom predviđenih razloga. U bitnome navodi da je poziv za ročište primila dan ranije te se nije mogla valjano pripremiti za raspravu, a pored toga da je sud neosnovano odbio prihvatiti njenog supruga za opunomoćenika, zbog čega smatra da je povrijeđen zakon na njenu štetu. Pored toga ističe da je predlagala pribavljanje nalaza i mišljenja sudskog vještaka, iz čega proizlazi da smatra da činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno. Predlaže Sudu da poništi osporenu odluku i predmet vrati na ponovni postupak pred drugim sucem.
Tuženik je u odgovoru na žalbu ostao kod razloga iz svog rješenja, kao i razloga iz obrazloženja presude. Predlaže Sudu da žalbu odbije i potvrdi prvostupanjsku presudu.
Žalba nije osnovana.
Ispitujući prvostupanjsku presudu sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" 20/10., 143/12., 152/14. i 94/16.) – dalje: ZUS, ovaj Sud je utvrdio da razlozi zbog kojih se presuda pobija ne utječu na donošenje drukčije odluke. (…)
U svezi uskrate ovlaštenja za zastupanje, ovaj Sud ne prihvaća razloge osporene presude. Obiteljski zakon ("Narodne novine" 103/15.), propisuje što je izvanbračna zajednica, propisuje da ta zajednica stvara osobne i imovinske učinke kao bračna zajednica te se na nju na odgovarajući način primjenjuju odredbe toga Zakona o osobnim i imovinskim odnosima bračnih drugova, odnosno odredbe drugih zakona kojima se uređuju odnosi u poreznim stvarima, osobni, imovinski i drugi odnosi bračnih drugova (članak 11. stavak 1. i 2.). Nepovoljno postupanje prema izvanbračnim drugovima u pogledu pristupa koristima, povlasticama, ali i obvezama zajamčenim bračnim drugovima koje ne može biti opravdano objektivnim razlozima te koje nije nužno za ostvarenje istih predstavlja diskriminaciju temeljem obiteljskog statusa (stavak 3.).
Ovaj Sud smatra da bi se tumačenjem stavka 3. članka 11. Obiteljskog zakona, a radi izbjegavanja diskriminacije temeljem obiteljskog statusa, žaliteljica mogla koristiti povlasticom da je u upravnom sporu zastupa izvanbračni drug (ako je potpuno poslovno sposoban i ne bavi se nadripisarstvom te ukoliko je dokazano postojanje izvanbračne zajednice). Međutim, postupanjem prvostupanjskog suda kojim je uskraćeno ovlaštenje za zastupanje žaliteljice po njenom izvanbračnom suprugu, nije počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka jer je žaliteljica sudjelovala aktivno u raspravi i koristila se pravnim sredstvima koja je smatrala osnovanim pa postupanje suda nije utjecalo na donošenje zakonite i pravilne presude.“
Iz presude VUSRH-a proizlazi da bi se tumačenjem članka 11. stavka 3. Obiteljskog zakona, a radi izbjegavanja diskriminacije temeljem obiteljskog statusa, tužiteljica/žaliteljica mogla koristiti povlasticom da je u upravnom sporu zastupa izvanbračni drug, ali pod određenim uvjetima:
- da je izvanbračni drug potpuno poslovno sposoban
- da se izvanbračni drug ne bavi nadripisarstvom
- mora biti dokazano postojanje izvanbračne zajednice.
Iako je prvostupanjski sud u ovom predmetu tužiteljičinom izvanbračnom drugu uskratio zastupanje, prema stajalištu VUSRH-a u konkretnom slučaju takvim postupanjem prvostupanjskog suda nije počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka jer je tužiteljica/žaliteljica aktivno sudjelovala u raspravi i koristila se pravnim sredstvima koje je smatrala osnovanim.
Slijedom navedenog, može se zaključiti da bi uskrata zastupanja po izvanbračnom drugu u drugačijim okolnostima mogla utjecati na donošenje zakonite i pravilne presude. Primjerice, da je tužiteljica bila uredno osobno pozvana na raspravu pred prvostupanjskim sudom i da nije došla na ročište bez opravdanog razloga, već da je došao samo izvanbračni drug kao opunomoćenik kojemu je uskraćeno zastupanje, ne bi imala mogućnosti izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjenicama koje su predmet upravnog spora jer se u ovom primjeru rasprava može održati bez prisutnosti stranke (članak 39. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima).
Zastupanje u upravnom sporu – izvanbračni drug
Tko može zastupati stranku izuzetno je bitno procesno pitanje za upravni spor, imajući na umu da je svrha upravnog sudovanja osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, dakle, i omogućiti pristup stranke sudu.
Budući da je ovdje bila riječ o bitnom pitanju za upravne sporove, presuda u predmetu Usž-174/16 razmatrana je na sjednici svih sudaca VUSRH-a (za pripremu ovog teksta korišteni su podaci iz referata sutkinje Mire Kovačić, sastavljenog za sjednicu svih sudaca VUSRH-a od 11. travnja 2017., i iz zapisnika s te sjednice).
Mjerodavne odredbe
Za zastupanje u konkretnom slučaju bile su mjerodavne odredbe: Ustava Republike Hrvatske, Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zakona o upravnim sporovima, Zakona o parničnom postupku, Obiteljskog zakona.
Ustav Republike Hrvatske i Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda propisuju da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku ispita njegov slučaj.
Zakon o upravnim sporovima propisuje tko može poduzimati radnje za stranke u upravnom sporu, i to na način da određuje da za tužitelja radnje u sporu može poduzimati osoba ovlaštena za zastupanje, zajednički predstavnik i zajednički opunomoćenik skupine osoba, zatim da je osoba ovlaštena za zastupanje tužitelja u sporu zakonski zastupnik, zajednički predstavnik i opunomoćenik, dok u odnosu na pitanja valjanosti zastupanja koja nisu uređena tim zakonom propisuje da se na odgovarajući način primjenjuju odredbe kojima je uređeno zastupanje u parničnom postupku.
Zakon o parničnom postupku propisuje tko može biti punomoćnik stranke, a Obiteljski zakon sadrži odredbe o tome što se smatra izvanbračnom zajednicom i o njezinim učincima.
Ustav Republike Hrvatske:
„Članak 29.
(1) Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.“
Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda:
„Članak 6.
1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Presuda se mora izreći javno, ali se sredstva priopćavanja i javnost mogu isključiti iz cijele rasprave ili njezinog dijela zbog razloga koji su nužni u demokratskom društvu radi interesa morala, javnog reda ili državne sigurnosti, kad interesi maloljetnika ili privatnog života stranaka to traže, ili u opsegu koji je po mišljenju suda bezuvjetno potreban u posebnim okolnostima gdje bi javnost mogla biti štetna za interes pravde.“
Zakon o upravnim sporovima:
„Poduzimanje radnji u upravnom sporu
Članak 20.
(1) Tužitelj i zainteresirana osoba mogu poduzimati radnje u sporu ako su potpuno poslovno sposobni, odnosno u granicama svoje poslovne sposobnosti.
(2) Za tužitelja ili zainteresiranu osobu radnje u sporu može poduzimati osoba ovlaštena za zastupanje, zajednički predstavnik i zajednički opunomoćenik skupine osoba.
Zastupanje tužitelja i zainteresirane osobe
Članak 21.
(1) Osoba ovlaštena za zastupanje tužitelja i zainteresirane osobe u sporu je zakonski zastupnik, zajednički predstavnik i opunomoćenik. Osoba ovlaštena za zastupanje dužna je pri prvoj radnji u sporu podnijeti dokaz o ovlasti za zastupanje stranke.
(2) Na pitanja valjanosti zastupanja koja nisu uređena ovim Zakonom na odgovarajući način se primjenjuju odredbe kojima je uređeno zastupanje u parničnom postupku.“
Zakon o parničnom postupku:
„Članak 89.a
Stranku kao punomoćnik može zastupati samo odvjetnik, ako zakonom nije drugačije određeno.
Stranku može kao punomoćnik zastupati osoba koja je s njome u radnom odnosu, ako je potpuno poslovno sposobna.
Stranku kao punomoćnik može zastupati srodnik po krvi u pravoj liniji, brat, sestra ili bračni drug – ako je potpuno poslovno sposoban i ako se ne bavi nadripisarstvom.“
Obiteljski zakon (Narodne novine, br. 116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11, 61/11, 25/13 i 5/15):
„Članak 3.
Odredbe ovoga Zakona o učincima izvanbračne zajednice primjenjuju se na životnu zajednicu neudane žene i neoženjenog muškarca, koja traje najmanje tri godine ili kraće ako je u njoj rođeno zajedničko dijete.“
Obiteljski zakon (Narodne novine, br. 103/15.):
"Izvanbračna zajednica
Članak 11.
1) Odredbe ovoga Zakona o učincima izvanbračne zajednice primjenjuju se na životnu zajednicu neudane žene i neoženjenoga muškarca koja traje najmanje tri godine, a kraće ako je u njoj rođeno zajedničko dijete ili ako je nastavljena sklapanjem braka.
(2) Izvanbračna zajednica koja ispunjava pretpostavke iz stavka 1. ovoga članka stvara osobne i imovinske učinke kao bračna zajednica te se na nju na odgovarajući način primjenjuju odredbe ovoga Zakona o osobnim i imovinskim odnosima bračnih drugova, odnosno odredbe drugih zakona kojima se uređuju odnosi u poreznim stvarima, osobni, imovinski i drugi odnosi bračnih drugova.
(3) Nepovoljno postupanje prema izvanbračnim drugovima u pogledu pristupa koristima, povlasticama, ali i obvezama zajamčenim bračnim drugovima koje ne može biti opravdano objektivnim razlozima te koje nije nužno za ostvarenje istih predstavlja diskriminaciju temeljem obiteljskog statusa.
(4) Različito postupanje propisano člankom 30. ovoga Zakona ne predstavlja nepovoljno postupanje iz stavka 3. ovoga članka.“
Umjesto zaključka
Na sjednici svih sudaca VUSRH-a, održanoj 11. travnja 2017. u odnosu na zastupanje po izvanbračnom drugu u upravnom sporu, donesen je zaključak:
„U upravnom sporu stranku kao opunomoćenik može zastupati izvanbračni drug.“
Prema članku 39. stavku 3. Zakona o sudovima (Narodne novine, br. 28/13, 33/15, 82/15 i 82/16, u nastavku: ZOS), odluka na sjednici sudaca suda donosi se većinom glasova svih sudaca. U skladu sa člankom 40. stavkom 2. ZOS-a, pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca VUSRH-a obvezno je za sva vijeća toga suda.
Franciska Dominković, sudska savjetnica Visokog upravnog suda Republike Hrvatske