U recentnoj praksi hrvatskih upravnih sudova sve se češće provode vještačenja (nalazi i mišljenja sudskih vještaka) kojima se nastoji potvrditi ili opovrći činjenično stanje utvrđeno u upravnim postupcima (pretežito radi utvrđenja prava iz mirovinskog ili socijalnog osiguranja, te u poreznim stvarima).
Razlozi za provedbu vještačenja
Prema članku 2. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 20/10, 143/12 i 152/14, 94/16 – Odluka USRH i 29/17, u nastavku: ZUS), cilj toga Zakona je osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela. Upravni postupak i upravni spor čine, dakle, komplementarne pravne postupke, ali ne i jedinstveni pravni postupak, niti je upravni spor ekstenzija upravnog postupka.
O razlozima za provedbu vještačenja u upravnom sporu pune jurisdikcije, stajalište je izrazio po prvi puta Upravni sud u Rijeci u presudi broj: UsI-908/12-39 od 2. prosinca 2014., te je istaknuo da u pogledu dopuštenosti baziranja presude upravnog suda na nalazu i mišljenju sudskog vještaka, ne postoji suprotnost takvoj provedbi upravnog spora pravilima o dokazivanju u parničnom postupku. Taj sud utvrđuje da se u upravnom sporu generalno primjenjuje slobodna dokazna maksima – sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice, uzima u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku, kojima nije vezan, i činjenice koje je sam utvrdio. Nadalje, svako upravno područje regulirano je posebnim materijalnim zakonodavstvom, koje ponekad ima i procesnopravne odredbe. Znatan dio posebnih zakona na području upravnog prava sadržava i odredbe o isključivoj nadležnosti pojedinih javnopravnih tijela za utvrđivanje određenih činjenica i/ili za donošenje odluka u određenoj vrsti upravne stvari.
Međutim, to samo po sebi ne znači da se mjerodavni normativni okvir za rješavanje pojedine upravne stvari iscrpljuje u odredbama posebnoga (sektorskog) zakona, već ga čine i norme sadržane u drugim propisima. Pri tome su u odnosu na sva upravna područja mjerodavne i odredbe ZUS-a, kojima je, među ostalim, propisana ovlast suda da, kao rezultat primjene slobodne dokazne maksime, donosi reformacijske presude, tj. da sam – supstituirajući ulogu upravnog tijela – riješi stvar, kada su za to ispunjene pretpostavke iz članka 22. stavka 3., članka 31. stavka 1. te članka 58. stavka 1. ili 3. ZUS-a. U protivnom, kada bi se za odlučivanje u pojedinim stvarima mjerodavnima smatrale samo odredbe posebnih (sektorskih) zakona, a ne i odredbe drugih zakona, osobito norme ZUS-a, konstitucionalna funkcija upravnog sudovanja bila bi u neprihvatljivo velikoj mjeri okrnjena. Isto tako, neovisno medicinsko vještačenje jedino je učinkovito dokazno sredstvo koje tužitelju u upravnom sporu stoji na raspolaganju prilikom osporavanja zakonitosti upravnih akata posebice kada se to osporavanje poziva na pogrešno utvrđenje odlučnih stručno-medicinskih činjenica.
Osim toga, smisao i cilj ograničavanja dopuštenih dokaznih sredstava u upravnom postupku prilikom utvrđivanja činjenice postojanja invaliditeta u smislu propisa na području mirovinskog osiguranja, uključujući dvostupanjski, a kod priznavanja prava i revizijski postupak, nije zajamčenje monopola upravnih tijela vještačenja na utvrđivanje odlučnih činjenica u upravnim stvarima, već se spomenuti smisao i cilj – promatrano s gledišta zaštite prava i pravnih interesa stranaka te javnog interesa (koji se ovdje očituje u zajamčenju ravnopravnosti stranaka i zakonitog utroška sredstava mirovinskog osiguranja) – sastoji u postizanju dovoljnog stupnja izvjesnosti da će te stručno-medicinske činjenice u svakome konkretnom slučaju biti pravilno utvrđene te da će biti utvrđivane ujednačeno. U tu svrhu propisano je imenovanje ovlaštenih vještaka i viših vještaka tuženika, te instancijska i revizijska kontrola unutar sustava tuženikovih tijela vještačenja. Spomenuto, međutim, ne znači da navedeni smisao i cilj i u fazi upravnog spora mogu biti ostvareni samo putem vještačenja od strane tuženikovih vještaka, već i putem drugih dokaznih sredstava dopuštenih u upravnom sporu, a prikladnih za utvrđivanje odlučnih stručno-medicinskih činjenica, poput vještačenja od strane sudskog vještaka, neovisnog o tuženiku kao stranci o sporu.
Potrebno je ispunjenje više pretpostavki za pouzdani nadomještaj nalaza i mišljenja tuženikovih vještaka nalazom i mišljenjem sudskog vještaka (zadaća vještačenja sukladna odredbama posebnih propisa, kvalificiranost sudskog vještaka – osobito kod zdravstvenih stanja koja uključuju multidisciplinarni medicinski pristup, usporedba kvalitete između upravno-vještačkih i sudsko-vještačkih nalaza i mišljenja, i dr.), što, po prirodi stvari, u praksi ograničava broj slučajeva u kojima sud svoju reformacijsku odluku može utemeljiti na nalazu i mišljenju sudskog vještaka, ali takvu mogućnost ne isključuje u cijelosti.
Visoki upravni sud Republike Hrvatske prihvatio je takva stajališta prvostupanjskih upravnih sudova, te zauzeo stajalište (primjerice u presudi broj: Usž-711/16-2 od 21. travnja 2016.) da sukladno članku 33. ZUS-a, sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice. Kad sud utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, dužan ju je poništiti i u pravilu sam riješiti stvar, s izuzecima kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni, sukladno odredbi članka 58. stavka 1. ZUS-a. Odredbe materijalnog propisa u svezi utvrđivanja medicinski relevantnih činjenica odnose se na provođenje upravnog postupka i po njima je dužno postupati javnopravno tijelo koje odlučuje o pravu ili obvezi stranke i koje svoje odluke temelji na nalazima i mišljenjima institucionaliziranih tijela vještačenja.
Međutim, u upravnom sporu, koji se, među ostalim, vodi radi kontrole zakonitosti donošenja pojedinačnih odluka, kad sud utvrdi da je osporena odluka javnopravnog tijela nezakonita, spor o ocjeni zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela može se pretvoriti u spor pune jurisdikcije u kojemu sud sam rješava predmetnu upravnu stvar. Sud je, pritom, radi potpunog i pravilnog utvrđenja spornih činjenica, ovlašten provesti dokaz vještačenjem po sudskom vještaku, rezultat kojeg vještačenja, ovisno o ocjeni suda, može biti temelj za rješavanje o pravu ili obvezi stranke.
Zaštita ustavnih prava
Upravni sporovi u kojima se odlučne (medicinske) činjenice utvrđuju vještačenjem nerijetko završavaju i na Ustavnom sudu RH.
Tako je u predmetu U-III-3516/2016 (odluka od 1. prosinca 2016.) Ustavni sud ukinuo presude Visokog i prvostupanjskog upravnog suda zbog povrede prava na pravično suđenje.
U tom je predmetu prvostupanjskom presudom Upravnog suda u Splitu utvrđeno da podnositeljica ima pravo na obiteljsku mirovinu iza smrti roditelja, te su poništeni upravni akti kojima joj to pravo nije bilo priznato. No, Visoki upravni sud je poništio prvostupanjsku presudu i potvrdio zakonitost upravnih akata.
Ustavni sud je utvrdio da je predmetom odlučivanja u upravnom i upravnosudskom postupku, koji je prethodio ustavnosudskom postupku, bio zahtjev podnositeljice za priznavanjem prava na obiteljsku mirovinu iza smrti pok. majke odnosno pok. oca, na koju bi imala pravo ako se utvrdi da je kod nje postojala opća nesposobnost za rad u trenutku smrti njezinih roditelja, odnosno prije njezine 18-te godine. Dakle, sporno pitanje bilo je kada je nastupila opća nesposobnost za rad podnositeljice.To sporno pitanje u upravnom postupku utvrđivano je vještačenjem po vještacima HZMO-a (koji su zaposleni kod prvostupanjskog odnosno središnjeg ureda tog tijela s javnim ovlastima), koji su utvrdili da opće nesposobnosti za rad kod podnositeljice nema niti je postojala u trenutku smrti pok. oca. Upravni sud u Splitu u upravnom sporu je utvrdio da postoji vjerojatnost da činjenično stanje u svezi odlučnih činjenica nije pravilno utvrđeno u upravnom postupku. U svrhu provjere svoje početne sumnje Upravni sud u Splitu proveo je vještačenje po sudskom vještaku, koje je dostavljeno strankama, koje na njega nisu imale primjedbi. Upravni sud u Splitu tada je izvršio ocjenu svih do tada izvedenih dokaza kao i tog vještačkog nalaza te utvrdio da "citirani Nalaz i mišljenje ovlaštenog vještaka Područnog ureda u Dubrovniku, kao ni Nalaz i mišljenje Višeg vještaka, nisu mogli tuženom tijelu poslužiti kao valjana osnova za donošenje rješenja".
Visoki upravni sud je u osporenoj presudi utvrdio da je Upravni sud u Splitu bio ovlašten provesti vještačenje po sudskom vještaku, ali da je činjenično stanje pogrešno utvrđeno te da je stoga i pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Visoki upravni sud proveo je analizu provedenog vještačenja po sudskom vještaku i utvrdio da je izvjesno "da u vrijeme provedenog vještačenja kod tužiteljice postoji opća nesposobnost za rad", ali da "ni sudski vještak izričito ne zaključuje da je bolest prije njene 18. godine života, odnosno u trenutku smrti oca, uzrokovala opću nesposobnost za rad". Nakon toga, Visoki upravni sud je "poklonio vjeru nalazu i mišljenju tijela vještačenja koji je utemeljen na medicinskoj dokumentaciji i ostalim dokazima u spisu", te stoga poništio prvostupanjsku presudu i potvrdio upravne akte kojima je zahtjev podnositeljice odbijen.
Po ocjeni Ustavnog suda, pri donošenju svojih utvrđenja u konkretnom slučaju, Visoki upravni sud je pri svojoj ocjeni vještačkih nalaza koji su provedeni tijekom upravnog postupka odnosno nalaza i mišljenja sudskog vještaka koji je pribavljen tijekom prvostupanjskog upravnog spora, zanemario članak 261. Zakona o parničnom postupku, koji se primjenjuje u upravnom sporu na temelju članka 33. ZUS-a, a koji u mjerodavnom dijelu glasi:
"Članak 261.
Ako se podaci vještaka o njihovu nalazu bitno razilaze, ili ako je nalaz jednog ili više vještaka nejasan, nepotpun ili u proturječnosti sam sa sobom ili s izviđenim okolnostima, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ponovnim saslušanjem vještaka, obnovit će se vještačenje s istim ili drugim vještacima."
Dakle, Visoki upravni sud je pri donošenju svoje presude zanemario navedeno postupovno pravilo koje mu je nalagalo da ako sumnja u nalaz sudskog vještaka ili ako utvrdi da je on nedostatan za utvrđenje odlučne činjenice o tome kakva je bila opća radna sposobnost podnositeljice u trenutku od kojega zavisi priznavanje prava na mirovinu, provede dopunsko ispitivanje vještaka ili dodatno vještačenje po istom ili drugom vještaku.
To posebice uzevši u obzir da je nalaz sudskog vještaka dan nakon što je podnositeljica u spis dostavila dodatnu medicinsku dokumentaciju i nakon što je bila podvrgnuta dodatnom hospitaliziranju i pregledu u Općoj bolnici Dubrovnik.
Ustavni sud je također utvrdio da se zahtjev podnositeljice ne može razriješiti bez sudjelovanja stručnjaka s područja medicine (jer sudovi ne raspolažu stručnim znanjem s tog područja), a vještački nalaz i mišljenje su osnova za odlučivanje o zahtjevu podnositeljice. Stoga je za nju presudno kako će se provoditi vještačenje i na koji će se način vrednovati rezultati vještačenja.
Međutim, budući da Visoki upravni sud nema ovlasti za dodatno ispitivanje sudskog vještaka ili za nalaganje dopunskog ili novog vještačenja (članak 74. stavak 2. ZUS-a), a do sada provedena vještačenja ne daju valjanu osnovu za ocjenu ključne činjenice od koje zavisi pravo na obiteljsku mirovinu podnositeljice, Ustavni sud je ustavnu tužbu utvrdio osnovanom, te ukinuo obje presude upravnih sudova. Ujedno je predmet vraćen na ponovno odlučivanje Upravnom sudu u Splitu, koji će u nastavku postupka ispraviti postupovne nedostatke na koje je ukazano tom odlukom.
Zaključno
Provedba vještačenja u upravnim sporovima je moćno oružje koje stoji na raspolaganju strankama i upravnim sudovima, no, provedba vještačenja (kako je već u svojoj presudi naglasio i Upravni sud u Rijeci) mora biti provedena na pravilan i zakonit način, te povjerena sudskim vještacima koji mogu vještačiti pitanja koja su odlučna za upravne postupke u kojima se priznaju prava iz mirovinskog ili socijalnog osiguranja.
Navedena odluka Ustavnog suda otvara i pitanje (nedostatnih) ovlasti Visokog upravnog suda u žalbenim postupcima koje su definirane člankom 74. ZUS-a, jer taj Sud može samo preinačiti prvostupanjsku presudu, a nikako je ne može poništiti. Smatramo da bi u predmetima koji se odnose na prava iz mirovinskog i socijalnog osiguranja, de lege ferenda, trebalo priznati (izmjenama ZUS-a) i takvu mogućnost.
O važnosti vještačenja u upravnim sporovima govori i predmet Europskog suda za ljudska prava Korošec protiv Slovenije (presuda od 8. listopada 2015., zahtjev br. 77212/12) u kojemu je navedeno: "47. Sud također naglašava da je već zauzeo stajalište da mišljenje medicinskog vještaka, budući da ne spada u područje stručnosti sudaca, vjerojatno ima odlučujući utjecaj na utvrđivanje činjenica i mora se smatrati ključnim dokazom (...) 48. U svezi s tim, Sud ponavlja da je u svojoj sudskoj praksi utvrdio da nedostatak neutralnosti na strani imenovanog sudskog vještaka može u određenim okolnostima dovesti do povrede načela jednakosti oružja (...) 55. U vezi s tim, i uzevši u obzir ulogu trećeg čimbenika (ulogu vještaka u postupku), Sud je suglasan s podnositeljem zahtjeva da se čini iz obje presude upravnih sudova da je prvostupanjski sud utemeljio svoju presudu na mišljenju invalidske komisije (...) Sud zamjećuje da u postupku pred Institutom (upravnim tijelom koje odlučuje o zahtjevima za invalidninu, op. autora) zadatak je invalidske komisije bio ispitati je li se stanje podnositelja izmijenilo na način da bi on imao pravo na višu invalidninu. Ona nije bila pozvana da da opće mišljenje o dotičnom subjektu, već više da utvrdi specifične činjenice i da procijeni podnositeljevo zdravstveno stanje.
Cilj je bio asistencija Institutu u donošenju odluke je li podnositelj ovlašten na povišenje invalidnine s obzirom na njegovo zdravstveno stanje u to vrijeme (...) Zaključci invalidske komisije su bili neposredno odlučujući u procjenjivanju prava o kome se radi (vidi, slično, Mihailov, naveden naprijed, § 34). 56. Sud dalje ističe da podnositelj nije imao mogućnost osporiti utvrđenja invalidske komisije jer su sudovi njegov prijedlog da imenuju neovisnog sudskog vještaka odbili s obrazloženjem da je invalidska komisija već na adekvatan način procijenila dokumentaciju u podnositeljevom medicinskom kartonu (...). Žalbeni sud je potvrdio tu odluku prvostupanjskog suda, također navodeći da se ocjena temelji na mišljenju invalidske komisije. To je dovelo do toga da je mišljenje invalidske komisije bilo odlučujući dokaz na koji su se sudovi oslonili pri donošenju svojih presuda u predmetu koji je svakako zahtijevao stručno znanje, koje nije posjedovao sam sud. Takvo stajalište domaćih sudova dodatno naglašava dominantnu ulogu invalidske komisije koja djeluje pri Institutu (...).
U tom svjetlu, činjenica da su domaći sudovi također saslušali podnositelja i izvršili uvid u ostalu prikupljenu dokaznu građu prije nego što su odbili tužbeni zahtjev (na poništenje upravnih akata, op. autora), nije dostatna da bi Sud utvrdio da je postupak zadovoljavao zahtjeve koje postavlja Konvencija. 57. Sud stoga nije u mogućnosti zaključiti da je podnositeljeva postupovna pozicija bila istovjetna onoj koju je imala njegova protustranka - državni socijalni zavod, kao što to zahtijeva načelo jednakosti oružja."
dr. sc. Robert Peček, Zagreb